Sentenza n. 7729/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva chiesto la certificazione dei risparmi energetici per un progetto standardizzato e, dopo l’avvio di un controllo documentale del GSE l’11 giugno 2021, non aveva trasmesso la documentazione richiesta. Il GSE aveva quindi disposto, il 29 luglio 2021, la decadenza dagli incentivi e il recupero delle somme erogate. La successiva istanza di riesame del 19 ottobre 2021 era stata respinta l’8 novembre 2021 senza una nuova istruttoria. Il TAR aveva respinto il ricorso e la domanda risarcitoria. In appello la società ha sostenuto, con il primo motivo, che il potere esercitato fosse annullamento d’ufficio, soggetto ai limiti temporali e sostanziali dell’art. 21-nonies l. 241/1990; con il secondo, che il GSE avrebbe dovuto applicare una decurtazione dell’incentivo anziché la decadenza integrale e limitare quest’ultima alle quote riferibili agli interventi privi di documentazione; con il terzo, che la richiesta documentale eccedesse gli obblighi normativi vigenti al momento della domanda, violando legalità e non aggravamento del procedimento. Ha inoltre riproposto la domanda risarcitoria. Il GSE ha eccepito l’improcedibilità del ricorso di primo grado per il mancato impugnamento del rigetto dell’istanza di riesame e, quanto al secondo motivo d’appello, la novità della richiesta di valutazione frazionata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di improcedibilità: il rigetto dell’istanza di riesame aveva meramente confermato la decadenza, senza nuova istruttoria né una nuova valutazione sostanziale, sicché l’annullamento del primo atto avrebbe soddisfatto l’interesse della società anche senza impugnare il secondo. Ha respinto il primo motivo: la decadenza non costituisce annullamento d’ufficio, ma esito vincolato del controllo sulla sussistenza dei requisiti degli incentivi; il potere di verifica del GSE permane per tutta la durata del rapporto e la mancata produzione di documenti pertinenti, che il beneficiario era tenuto ad acquisire e conservare, impediva le verifiche tecniche e giustificava la decadenza e il recupero. Non operano quindi i limiti dell’art. 21-nonies né è configurabile un affidamento tutelabile per il tempo trascorso. Sul secondo motivo, ha dichiarato inammissibile la censura relativa alla valutazione frazionata degli interventi perché proposta per la prima volta in appello, e ha respinto la censura sulla mancata decurtazione parziale: la grave carenza documentale, non sanata né in sede procedimentale né in giudizio, rendeva impossibile verificare i requisiti e le dichiarazioni poste a fondamento dell’incentivo. Ha respinto il terzo motivo perché generico: la società non aveva indicato specificamente quali documenti fossero estranei alla disciplina o già in possesso del GSE e non aveva prodotto documentazione utile neppure in giudizio. La richiesta rientrava negli obblighi documentali previsti dalla disciplina di settore; le informazioni catastali e urbanistiche erano inoltre richieste a pena di inammissibilità della domanda. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza del presupposto dell’illegittimità dell’azione amministrativa. Appello respinto; spese del grado compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Gse s.p.a. si è costituita in giudizio, riproponendo, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., ritualmente e tempestivamente l’eccezione di improcedibilità del ricorso di primo grado non esaminata dal T.a.r.

  La disposizione consente alla parte appellata di riproporre in appello le eccezioni non esaminate dal giudice di primo grado.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Siffatta doglianza è infondata. Il provvedimento impugnato va sussunto senz’altro nella categoria della decadenza e non in quella dell’annullamento d’ufficio.

  I limiti dell’annullamento d’ufficio non si applicano quando l’atto è una decadenza vincolata, derivante dall’accertata mancanza dei requisiti originari per accedere agli incentivi.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  In definitiva, legittimamente il Gse, nell’ambito della sua istituzionale attività di controllo, ha chiesto all’interessata pertinente documentazione giustificativa diretta a comprovare quanto da questa autodichiarato e della cui redazione, acquisizione e conservazione l’odierna appellante era onerata alla luce delle disposizioni sopra richiamate.

  Il potere di controllo attribuito al GSE consente di verificare, anche dopo l’erogazione, la corrispondenza tra le dichiarazioni del beneficiario e i requisiti effettivi dell’intervento, richiedendo la documentazione pertinente.

• art. 12, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  Inoltre, l’art. 12, comma 1, del decreto del Ministro dello sviluppo economico dell’11 gennaio 2017 (espressamente richiamato, insieme ad altre disposizioni riguardanti l’attività di controllo del Gse, nel preambolo del provvedimento impugnato del 29 luglio 2021), prevede che «Il GSE svolge il controllo sugli interventi di efficienza energetica mediante verifiche documentali ovvero ispezioni e sopralluoghi in situ, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti per i quali è stato richiesto o concesso l’accesso agli incentivi».

  Il GSE può controllare i progetti per i quali gli incentivi siano stati richiesti o concessi mediante verifiche documentali, ispezioni e sopralluoghi, al fine di accertarne la corretta esecuzione tecnica e amministrativa.

• art. 14.2 deliberazione AEEG n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Al riguardo va specificato che le linee guida recate dalla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi Arera) n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, all’art. 14.2., stabiliscono che «i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi, ai sensi del precedente articolo 13, nonché il rispetto delle disposizioni regolatorie riferibili a ciascuna tipologia di intervento inclusa nel progetto».

  Il titolare del progetto deve conservare per tutta la vita tecnica dell’intervento la documentazione idonea a verificare le dichiarazioni rese e il rispetto delle disposizioni applicabili.

• art. 14.3 deliberazione AEEG n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Inoltre, per i progetti standardizzati (come quello in esame), il comma 14.3 delle linee guida precisa che «la documentazione di cui al comma 14.2 deve essere idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione e come minimo: a) il rispetto dei requisiti previsti nella/nelle schede tecniche di riferimento (ad esempio delle condizioni di applicabilità e della normativa tecnica); b) il numero di UFR oggetto dell’intervento o degli interventi (es.: fatture di acquisto) o, per i progetti analitici, la documentazione attestante la misurazione dei parametri indicati nelle schede tecniche di quantificazione; c) il rispetto di quanto disposto all’articolo 9, comma 9.1».

  Per i progetti standardizzati, la documentazione conservata deve consentire almeno la verifica dei requisiti tecnici, del numero di unità fisiche di riferimento interessate e degli ulteriori adempimenti indicati dalla disciplina.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  È inammissibile nel segmento in cui l’appellante ha lamentato l’omessa valutazione frazionata della domanda di incentivo (dovendo, a suo avviso, l’efficacia del provvedimento decadenziale essere limitata soltanto alle quote d’incentivo inerenti agli interventi mancanti della documentazione richiesta dal Gse), trattandosi di censura totalmente nuova, introdotta, infatti, per la prima volta in appello, in violazione di quanto disposto dall’art. 104, comma 1, del codice del processo amministrativo.

  È inammissibile la censura nuova introdotta per la prima volta in appello, come la richiesta di circoscrivere la decadenza alle sole quote di incentivo riferite agli interventi contestati.

• art. 4.1, lett. b), d.m. 11 gennaio 2017

  In particolare, le informazioni riguardanti la situazione catastale degli immobili e la destinazione urbanistica dei terreni costituiscono poi specifici oneri gravanti sul soggetto proponente a pena di inammissibilità della domanda di incentivo ai sensi dell’art. 4.1. lett. b), del suddetto decreto ministeriale.

  Le informazioni catastali e sulla destinazione urbanistica dei terreni costituiscono oneri documentali del proponente, la cui omissione comporta l’inammissibilità della domanda di incentivo.

Massime di principio

• La decadenza dai benefici pubblici conseguente all’accertamento vincolato della mancanza dei requisiti originari non è annullamento d’ufficio: il potere di controllo può essere esercitato durante la durata del rapporto incentivante e non è soggetto ai limiti temporali propri dell’autotutela decisoria.
• Il beneficiario di incentivi deve acquisire e conservare la documentazione prescritta e pertinente, idonea a comprovare le dichiarazioni rese e i requisiti tecnici dell’intervento. La mancata produzione dei documenti richiesti per un controllo legittimo, quando impedisce l’accertamento dei requisiti, può giustificare la decadenza e il recupero delle somme erogate.
• Non è configurabile un affidamento tutelabile fondato sul mero decorso del tempo quando la decadenza deriva da un controllo sulla persistente spettanza dei requisiti e non dall’annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento favorevole.
• In appello è inammissibile la censura che introduca per la prima volta una domanda di valutazione frazionata degli incentivi, non proposta in primo grado.
• La domanda risarcitoria conseguente all’illegittimità dell’azione amministrativa è infondata quando sia respinta la domanda demolitoria e non risulti quindi accertata l’illegittimità dell’azione.

Come è indicizzato