Sentenza n. 1450/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva partecipato a una gara europea telematica aperta per l'affidamento in concessione del servizio di liquidazione, accertamento e riscossione, anche coattiva, dei tributi e delle entrate patrimoniali comunali. Era stata esclusa perché la documentazione prodotta attestava lo svolgimento di servizi relativi alla gestione e riscossione coattiva di sanzioni amministrative, comprese quelle derivanti da violazioni del Codice della strada, ma non dimostrava l'esecuzione di due servizi analoghi comprendenti anche le attività di liquidazione e accertamento delle entrate comunali. Con il primo motivo la ricorrente ha sostenuto che la nozione di servizi analoghi non richiedesse servizi identici e che le esperienze dichiarate fossero sufficienti; ha inoltre dedotto l'illegittimità della mancata attivazione del soccorso istruttorio e la violazione della par condicio, anche perché il soccorso sarebbe stato attivato nei confronti di altri concorrenti. In via subordinata ha impugnato l'art. 6.3 del disciplinare, ove interpretato come richiedente servizi identici o comunque un requisito sproporzionato e limitativo della concorrenza. In via ulteriormente subordinata ha contestato la scelta di articolare la concessione in un unico lotto inscindibile, deducendo la violazione dell'art. 58 d.lgs. 36/2023, del favor partecipationis e della tutela delle micro, piccole e medie imprese, nonché il difetto e l'incongruità della motivazione sulla mancata suddivisione in lotti. Sono stati dedotti vizi di violazione di legge e di eccesso di potere, tra cui sviamento, straripamento, contraddittorietà, travisamento, manifesta irragionevolezza, violazione dei principi del giusto procedimento, proporzionalità, favor partecipationis e par condicio.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha anzitutto ribadito che i servizi analoghi non devono essere identici, ma devono appartenere al medesimo settore imprenditoriale o professionale ed essere caratterizzati da elementi omogenei tali da dimostrare la capacità di eseguire il servizio posto a gara. Nel caso concreto, tuttavia, l'esperienza della ricorrente era limitata alla riscossione coattiva di sanzioni amministrative, mentre la concessione richiedeva, in modo unitario, anche la liquidazione e l'accertamento di tributi ed entrate comunali. Il giudice ha ritenuto che riscossione, liquidazione e accertamento siano fasi logicamente e giuridicamente distinte: la riscossione coattiva presuppone un'obbligazione già accertata, mentre l'accertamento richiede conoscenze e attività ulteriori, relative ai presupposti impositivi, alle dichiarazioni, alle aliquote, alle esenzioni, all'evasione e alla gestione del contenzioso. L'iscrizione all'Albo dei gestori dell'accertamento e della riscossione dei tributi locali è stata ritenuta titolo abilitativo, non prova dell'esperienza pregressa richiesta. Il disciplinare non è stato considerato ambiguo, poiché l'analogia doveva essere valutata con riferimento al complesso delle prestazioni oggetto della concessione. È stata inoltre ritenuta legittima la mancata attivazione del soccorso istruttorio: la documentazione era completa e regolarmente presentata, ma attestava un'esperienza non analoga; il soccorso non può essere utilizzato per integrare sostanzialmente un requisito di qualificazione mancante. È stata respinta anche la censura subordinata sull'art. 6.3, poiché l'esclusione non derivava dalla richiesta di servizi identici, bensì dall'assenza di analogia con il complesso delle prestazioni. Quanto alla mancata suddivisione in lotti, il TAR ha affermato che l'art. 58 d.lgs. 36/2023 pone un generale favor per la suddivisione, ma consente l'unico lotto quando la scelta sia adeguatamente motivata e superi il controllo di logicità, ragionevolezza e proporzionalità. Nel caso concreto, il disciplinare, il progetto gestionale e la nota di diniego dell'autotutela indicavano l'esigenza di assicurare l'unitarietà e l'efficienza del ciclo di gestione delle entrate, il coordinamento delle attività, l'integrazione delle banche dati, l'uniformità delle procedure, le economie di scala e il perseguimento degli obiettivi del piano di riequilibrio finanziario dell'ente. Tali ragioni sono state ritenute sufficienti. Il TAR ha anche escluso un'inammissibile integrazione postuma della motivazione, poiché le ulteriori precisazioni risultavano da atti del procedimento e non da scritti difensivi. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 6.3 del disciplinare di gara

  Esecuzione negli ultimi dieci anni dalla data di pubblicazione della gara di almeno n. 2 servizi analoghi ai servizi di liquidazione, accertamento e riscossione coattiva di tributi ed entrate comunali presso Enti pubblici di importo minimo - per ognuno - pari al valore della presente concessione

  La prescrizione richiede esperienza analoga al complesso delle prestazioni oggetto della concessione, non necessariamente servizi identici, ma comunque comprensivi di elementi sufficientemente omogenei rispetto a liquidazione, accertamento e riscossione coattiva.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio è attivabile per documentazione omessa, incompleta o irregolare, ma non per integrare sostanzialmente un requisito di capacità tecnica e professionale non posseduto o non dimostrato dalla documentazione completa presentata.

• art. 58, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  per garantire la effettiva partecipazione delle micro, delle piccole e delle medie imprese

  La suddivisione in lotti costituisce un principio generale con funzione proconcorrenziale, ma la stazione appaltante può prevedere un unico lotto se motiva adeguatamente la scelta. Il sindacato giurisdizionale è limitato alla logicità, ragionevolezza e proporzionalità della motivazione.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

• art. 53 d.lgs. 446/1997

  La disciplina dell'accertamento e della riscossione dei tributi locali rileva per distinguere le diverse fasi del ciclo di gestione delle entrate comunali.

• art. 7 D.M. 101/2022

  L'iscrizione all'Albo dei gestori dell'accertamento e della riscossione dei tributi locali costituisce titolo abilitativo e non dimostra, da sola, il possesso dell'esperienza pregressa richiesta quale requisito di capacità tecnica e professionale.

• art. 1 l. 241/1990

• art. 97 Cost.

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  La mancata suddivisione in lotti deve essere adeguatamente motivata nel bando o nell'avviso di indizione, tenendo conto dei principi europei sulla promozione di condizioni di concorrenza paritarie per le piccole e medie imprese.

• art. 14 del disciplinare di gara

  Individua come sanabili mediante soccorso istruttorio le carenze documentali relative a documentazione omessa, incompleta o irregolare, non la mancanza sostanziale del requisito.

• d.lgs. 446/1997

  Richiamato quale quadro normativo di riferimento per le attività di gestione, accertamento e riscossione delle entrate locali.

• legge 296/2006

  Richiamata tra le fonti che disciplinano il ciclo della riscossione delle entrate comunali.

• d.P.R. 602/1973

  Richiamato quale fonte relativa alle procedure di riscossione coattiva.

• r.d. 639/1910

  Richiamato quale fonte relativa alle procedure di riscossione coattiva delle entrate.

• legge 160/2019

  Richiamata con riferimento agli avvisi di accertamento esecutivi nella gestione delle entrate comunali.

Massime di principio

• La nozione di servizi analoghi richiesta quale requisito di capacità tecnica e professionale non coincide con quella di servizi identici, ma richiede che le esperienze pregresse appartengano al medesimo settore imprenditoriale o professionale e presentino elementi caratterizzanti omogenei tali da dimostrare la capacità di eseguire il servizio posto a gara.
• Quando una concessione comprende unitariamente liquidazione, accertamento e riscossione coattiva delle entrate comunali, la sola esperienza nella riscossione coattiva di sanzioni amministrative non è necessariamente analoga, poiché la riscossione presuppone un'obbligazione già accertata, mentre liquidazione e accertamento implicano autonome e ulteriori competenze tecnico-giuridiche.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per colmare la mancanza sostanziale del requisito di capacità tecnica e professionale quando la documentazione presentata è completa, regolare e descrive un'esperienza diversa da quella richiesta dalla lex specialis.
• L'iscrizione all'Albo dei gestori dell'accertamento e della riscossione dei tributi locali attesta l'idoneità o abilitazione professionale, ma non dimostra di per sé il possesso dell'esperienza pregressa richiesta come requisito di capacità tecnica e professionale.
• La suddivisione in lotti prevista dall'art. 58 d.lgs. 36/2023 ha natura tendenzialmente obbligatoria e funzione proconcorrenziale, ma la stazione appaltante può prevedere un unico lotto quando esponga una motivazione adeguata, anche riferita all'unitarietà del risultato, al coordinamento gestionale, alle economie di scala e all'efficienza del servizio; tale scelta è sindacabile nei limiti della logicità, ragionevolezza e proporzionalità.
• Le ragioni poste a fondamento della mancata suddivisione in lotti possono essere ulteriormente precisate mediante atti del procedimento, purché gli elementi motivazionali siano univoci e sufficienti e non siano introdotti per la prima volta esclusivamente negli scritti difensivi o negli atti processuali.

Come è indicizzato