Cassazione Civile, Ordinanza n. 04693/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

Un medico convenzionato di medicina generale aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento di somme dovute, secondo gli accordi collettivi e integrativi, per la costituzione dei Nuclei di Cure Primarie e per gli accessi domiciliari. L'azienda sanitaria aveva proposto opposizione sostenendo che, a seguito del piano di rientro della spesa sanitaria della Regione Abruzzo e delle determinazioni regionali e commissariali di contenimento della spesa, potesse legittimamente ridurre unilateralmente i compensi e limitare le prestazioni, anche perché alcune attività erano facoltative e soggette a concertazione sindacale. Dopo il rigetto dell'opposizione in primo grado e il rigetto dell'appello, l'azienda sanitaria ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi: (1) violazione delle norme statali e regionali sul piano di rientro e sull'equilibrio finanziario, sostenendo il potere autoritativo di imporre tetti di spesa, blocchi di prestazioni e tagli dei compensi; (2) errata interpretazione della disciplina convenzionale e degli accordi integrativi, qualificando le prestazioni come meramente incentivanti/facoltative; (3) violazione della disciplina collettiva e delle regole ermeneutiche contrattuali; (4) omessa pronuncia sull'invocata non applicabilità degli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001 in relazione ai vincoli di bilancio; (5) omesso esame del fatto che i tavoli di concertazione fossero stati riaperti e che la revisione degli accordi fosse imputabile ai medici; (6) erronea applicazione delle norme sulla disapplicazione degli atti amministrativi, negando che la Corte potesse disapplicare gli atti regionali/aziendali. La Corte di cassazione ha ritenuto infondati o inammissibili tutti i motivi, affermando che nel rapporto convenzionale tra ASL e medico opera la disciplina pattizia collettiva, che l'ente pubblico agisce su un piano di parità e non può ridurre unilateralmente i compensi pattuiti, e che le esigenze di contenimento della spesa devono essere perseguite nel rispetto delle procedure negoziali e degli ambiti di competenza previsti dalla legge.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso dell'azienda sanitaria, confermando la decisione di merito favorevole al medico convenzionato. Ha ritenuto che le norme invocate sul piano di rientro e sul contenimento della spesa non attribuiscano alle ASL il potere di sottrarsi unilateralmente agli obblighi economici derivanti dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, né di ridurre in peius i compensi. Ha inoltre escluso la fondatezza della censura sull'omessa pronuncia, giudicato inammissibile il motivo sul vizio di motivazione per la c.d. doppia conforme, e ritenuto inconferente il richiamo alla disapplicazione degli atti amministrativi. La ricorrente è stata condannata alle spese e dichiarata soggetta, se dovuto, all'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 5 dell'Accordo integrativo regionale Abruzzo

  Disciplina le indennità per i Nuclei di Cure primarie, che non possono essere unilateralmente ridotte dalla ASL in presenza di accordi pattizi vigenti.

• art. 59 dell'Accordo Nazionale

  Prevede compensi per gli accessi domiciliari nell'ambito del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180, legge n. 311 del 2004

  Norme sulla procedura di ripianamento dei disavanzi e sul piano di rientro, non idonee a fondare un potere delle ASL di modificare unilateralmente i compensi convenzionali.

• art. 6 dell'intesa Stato-Regione del 23 marzo 2005

  Richiamata dalla ricorrente a sostegno dei poteri di contenimento della spesa, ma ritenuta non decisiva per superare la disciplina pattizia del rapporto convenzionale.

• art. 1, commi 278 e 281, legge n. 266 del 2005

  Invocati nel quadro del contenimento della spesa sanitaria, ma non interpretati come fonte di potere ablatorio dei compensi convenzionali.

• art. 1, comma 796, lett. b), legge n. 296 del 2006

  Le determinazioni dei programmi operativi possono incidere sugli atti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, ma non sugli accordi negoziali già stipulati.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Usato come criterio ermeneutico, ma la Corte ha valorizzato la lettura sistematica che esclude la deroga unilaterale agli accordi collettivi.

• art. 48 L. n. 833 del 1978

  Richiamato per affermare che gli aspetti economici del rapporto convenzionale sono disciplinati dagli accordi collettivi e che i contratti individuali devono conformarvisi a pena di nullità.

• art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992

  Conferma il ruolo centrale degli accordi collettivi nazionali e integrativi nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• art. 1, comma 796, legge n. 296 del 2006

  Non attribuisce a Regioni e ASL il potere di sottrarsi unilateralmente alle obbligazioni economiche previste dagli accordi collettivi.

• art. 2, comma 95, legge n. 191 del 2009

  Obbliga la Regione a rimuovere atti ostativi al piano di rientro, ma non si riferisce agli atti negoziali della contrattazione collettiva.

• art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

  La sua invocazione è stata ritenuta non idonea a scalfire il principio per cui la ASL non può modificare unilateralmente i compensi pattuiti.

• art. 40-bis d.lgs. n. 165 del 2001

  Parimenti non decisivo rispetto al limite della contrattazione collettiva e alla impossibilità di variazioni unilaterali dei compensi.

• art. 112 c.p.c.

  La Corte ha escluso l'omessa pronuncia perché la statuizione sulla mancanza di potere di modifica unilaterale implicava il rigetto del motivo di appello.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Il motivo di ricorso sul fatto storico è stato dichiarato inammissibile per la presenza di una doppia conforme.

• art. 5, legge n. 2248 del 1865, all. E

  La disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi non è pertinente quando l'atto contestato è espressione di un rapporto privatistico e non di potere autoritativo.

• art. 91 c.p.c.

  Le spese seguono la soccombenza.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Sussistono le condizioni per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medici di medicina generale e azienda sanitaria, la disciplina economica è governata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i contratti individuali e gli atti applicativi devono conformarsi a tali accordi, a pena di nullità o inefficacia della deroga in peius.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i piani di rientro non attribuiscono alla Regione o alla ASL un potere generale di modificare unilateralmente i compensi pattuiti con i professionisti convenzionati; eventuali interventi devono passare attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli contrattuali.
• Gli atti con cui la ASL pretende di ridurre unilateralmente il compenso dovuto al medico convenzionato non hanno natura di esercizio di potestà autoritativa, ma si collocano sul piano privatistico dell'adempimento dell'obbligazione assunta.
• La nozione di interventi vincolanti del piano di rientro riguarda gli atti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non gli accordi negoziali già conclusi nell'ambito della contrattazione collettiva.
• Quando una censura di omessa pronuncia è incompatibile con la motivazione complessiva della sentenza impugnata, la doglianza è infondata se la statuizione adottata comporta necessariamente il rigetto del motivo non espressamente esaminato.
• In presenza di c.d. doppia conforme, il ricorso per cassazione ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. è inammissibile quanto alla denuncia di omesso esame di fatti decisivi.
• La disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi non è pertinente quando l'atto contestato è parte di un rapporto di diritto privato e non espressione di supremazia pubblicistica.

Come è indicizzato