Sentenza n. 1146/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR che aveva respinto l’istanza di sospensione del giudizio, proposta ai sensi degli artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c. in attesa della definizione di un giudizio civile promosso dalla stessa società per ottenere la dichiarazione di nullità della clausola di salvaguardia inserita nel contratto ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992. Secondo l’appellante, la decisione del giudizio civile avrebbe eliminato la clausola e consentito l’esame nel merito delle censure contro la riduzione del tetto di spesa sanitario. Deduceva inoltre l’illegittimità della clausola per abuso di dipendenza economica ai sensi dell’art. 9 l. 192/1998, prospettando, in subordine, una questione di legittimità costituzionale e un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. Riproponeva infine le censure di merito contro la delibera regionale e gli atti dell’ASL, non esaminate dal TAR per la declaratoria di inammissibilità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti. Ha anzitutto escluso la sospensione necessaria del processo. La clausola di salvaguardia non riguarda una mera fase esecutiva e patrimoniale del contratto, ma appartiene alla base regolatoria del rapporto concessorio tra struttura accreditata e Servizio Sanitario Regionale, essendo prevista dallo schema contrattuale imposto dalla delibera regionale. La controversia sulla sua validità incide quindi sull’azione autoritativa e sull’economia complessiva del rapporto concessorio, rientrando nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e non in quella del giudice ordinario adito dalla società. Mancava pertanto il presupposto del “dovere” del giudice civile di decidere la causa pregiudicante ai fini dell’art. 295 c.p.c. La sospensione è stata esclusa anche perché il giudizio civile era stato promosso solo dopo l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione e appariva strumentale a neutralizzare le preclusioni del giudizio amministrativo, non diretto alla tutela di una pretesa autonoma. Il Collegio ha poi dichiarato inammissibile la censura contro la clausola, poiché formulata genericamente senza una precisa domanda di annullamento o nullità. In ogni caso, l’eventuale annullamento avrebbe dovuto essere richiesto tempestivamente contro la delibera regionale presupposta, immediatamente lesiva anche per l’imposizione della clausola; l’eventuale domanda di nullità sarebbe stata soggetta al termine di 180 giorni previsto dall’art. 31, comma 4, c.p.a. e avrebbe comunque costituito domanda nuova in appello ai sensi dell’art. 104, comma 1, c.p.a. Nel merito, il motivo è stato ritenuto infondato: la clausola non è ingiustificata, poiché è funzionale al contenimento della spesa sanitaria, alla stabilità dei tetti di spesa e al rispetto dei vincoli finanziari regionali. L’art. 9 l. 192/1998, inoltre, non è stato ritenuto applicabile alla fattispecie. Tale conclusione ha reso irrilevanti le richieste di questione di legittimità costituzionale e di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. Le ulteriori censure contro la legittimità degli atti impugnati non sono state esaminate. Le spese dell’appello sono state compensate per l’originalità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Gli accordi con le strutture sanitarie private accreditate costituiscono lo strumento di regolazione del rapporto con il Servizio Sanitario Regionale; la loro disciplina, inclusa la clausola di salvaguardia imposta dallo schema regionale, si inserisce nel rapporto concessorio.

• art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. 502/1992

  La mancata sottoscrizione dell’accordo alle condizioni stabilite può comportare la sospensione del rapporto di accreditamento e la cessazione della remunerazione delle prestazioni a carico del servizio sanitario pubblico.

• art. 295 c.p.c.

  “il giudice dispone che il processo sia sospeso in ogni caso in cui egli stesso o altro giudice deve risolvere una controversia, dalla cui definizione dipende la decisione della causa”

  La sospensione necessaria presuppone una controversia pregiudiziale ritualmente instaurata, attribuita alla giurisdizione del giudice adito e caratterizzata da un rapporto di pregiudizialità tecnico-giuridica tale da poter determinare un conflitto tra giudicati.

• art. 79 c.p.a.

  Disciplina la sospensione del processo amministrativo, da disporre solo in presenza dei presupposti restrittivi della sospensione necessaria.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie relative ai rapporti di concessione di pubblici servizi quando venga in rilievo l’azione autoritativa della pubblica amministrazione sull’economia complessiva del rapporto, mentre restano al giudice ordinario le controversie meramente patrimoniali sui corrispettivi.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  “il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale”

  La cognizione incidentale del giudice amministrativo incontra il limite delle questioni pregiudiziali sui diritti che devono essere decise dal giudice civile con efficacia di giudicato; tale limite può giustificare la sospensione necessaria.

• art. 9 l. 192/1998

  “è vietato l’abuso da parte di una o più imprese dello stato di dipendenza economica nel quale si trova, nei suoi o nei loro riguardi, una impresa cliente o fornitrice”

  La disciplina dell’abuso di dipendenza economica non è stata ritenuta applicabile alla clausola di salvaguardia, in quanto la clausola è giustificata dalle esigenze di contenimento e stabilità della spesa sanitaria.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  L’azione di nullità è soggetta al termine decadenziale di 180 giorni, rilevante anche rispetto alla prospettata domanda di nullità della clausola.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di domande nuove; la domanda di accertamento della nullità della clausola, ove proposta per la prima volta in appello, sarebbe stata inammissibile.

Massime di principio

• La clausola di salvaguardia inserita negli accordi tra strutture sanitarie private accreditate e Servizio Sanitario Regionale, quando prevista dallo schema contrattuale imposto dalla programmazione regionale, costituisce parte della base regolatoria del rapporto concessorio e non una mera pattuizione relativa alla fase esecutiva del contratto.
• La controversia sulla validità della clausola di salvaguardia incide sull’esercizio del potere autoritativo di programmazione sanitaria e sull’economia complessiva del rapporto concessorio; essa rientra pertanto nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo che la controversia riguardi esclusivamente la debenza di corrispettivi già maturati.
• La sospensione necessaria ex artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c. presuppone che il giudice della causa pregiudiziale abbia il dovere di decidere con efficacia di giudicato una controversia attribuita alla sua giurisdizione e che tra le cause sussista una pregiudizialità tecnico-giuridica relativa ad autonomi rapporti sostanziali.
• La sospensione necessaria non può essere utilizzata quando il giudizio asseritamente pregiudiziale sia stato instaurato strumentalmente, dopo l’emersione di una preclusione nel giudizio principale, al solo fine di neutralizzare gli oneri processuali o le condizioni di ammissibilità dell’azione amministrativa.
• Quando un provvedimento regionale impone, quale condizione del rapporto con le strutture sanitarie accreditate, l’inserimento di una clausola di salvaguardia, l’eventuale domanda di annullamento della clausola deve essere rivolta tempestivamente contro il provvedimento regionale presupposto, la cui lesività è immediatamente percepibile dai suoi contenuti dispositivi.
• La clausola di salvaguardia non integra abuso di dipendenza economica quando sia giustificata dalla necessità di contenere la spesa sanitaria, rispettare i vincoli finanziari e assicurare la stabilità della programmazione delle risorse destinate ai livelli essenziali di assistenza.

Come è indicizzato