Sentenza n. 3330/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un permesso di costruire per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti e divenuta proprietaria anche del lotto confinante, ha chiesto una variante in corso d'opera per estendere l'intervento e realizzare, oltre all'impianto originario, un'area food-tavola calda, un autolavaggio e un fabbricato commerciale qualificato come media struttura di vendita. Il Comune ha negato l'autorizzazione ritenendo la variante essenziale e quindi soggetta alla disciplina urbanistica vigente al momento della nuova autorizzazione; secondo l'amministrazione, le aree ricadevano nella ZTO E2 agricola-parco rurale produttivo del PUC, incompatibile con l'intervento, e le attività commerciali non oil erano comunque escluse. La ricorrente ha dedotto: 1) la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 1, comma 3, d.lgs. 32/1998; 2) violazione della disciplina nazionale e regionale sulla liberalizzazione e localizzazione degli impianti di distribuzione carburanti, difetto di istruttoria e motivazione, nonché sviamento; 3) violazione delle NTA del PUC, in particolare dell'art. 88, comma 5-bis, contraddittorietà e incompetenza, sostenendo che l'amministrazione avrebbe dovuto esaminare l'istanza secondo la disciplina previgente. Il Comune ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso e ha annullato il diniego nella parte relativa all'impianto di distribuzione carburanti e ai servizi e manufatti accessori, escludendo la media struttura di vendita. Il Collegio ha ritenuto che la disciplina nazionale e regionale abbia liberalizzato la localizzazione degli impianti di carburanti, qualificandola come mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone non sottoposte a vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali e non comprese nella zona A. Il Comune non può quindi limitare la localizzazione ai soli ambiti classificati come ZTO D; la previsione della ZTO E2 che esclude nuove edificazioni, salvo quelle agricole, non può impedire la realizzazione dell'impianto di carburanti, soggetto alla disciplina speciale. La stessa disciplina consente anche attività complementari e servizi integrativi, tra cui la somministrazione di alimenti e bevande, il lavaggio e altri servizi connessi all'autoveicolo e all'automobilista, nei limiti degli indici e parametri applicabili. Diversa è la media struttura di vendita: il supermercato, per dimensioni, autonomia strutturale e funzionale, non è un servizio complementare dell'impianto e non può essere assimilato al market del distributore. La sua realizzazione è soggetta alle norme urbanistiche sulle medie strutture commerciali e non è consentita nella ZTO E2. Il TAR ha inoltre rilevato che le NTA comunali, nella parte relativa alla localizzazione delle medie strutture, non erano state impugnate. Il motivo sul silenzio-assenso non risulta espressamente deciso come autonomo motivo, mentre la decisione è fondata sulla disciplina speciale di liberalizzazione e localizzazione degli impianti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2, d.lgs. 32/1998

  L'installazione e l'esercizio di impianti di distribuzione di carburanti è soggetta all'autorizzazione del Comune in cui essa è esercitata.

  L'autorizzazione comunale è subordinata esclusivamente alla verifica della conformità alle prescrizioni urbanistiche, fiscali, sanitarie, ambientali, stradali, storico-artistiche e agli indirizzi programmatici regionali.

• art. 1, comma 3, d.lgs. 32/1998

  Invocato dalla ricorrente a fondamento della dedotta formazione del silenzio-assenso; il testo non riporta una specifica statuizione del TAR su tale motivo.

• art. 2, comma 1-bis, d.lgs. 32/1998

  La localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A.

  La localizzazione degli impianti è urbanisticamente compatibile, salvo le zone A e le aree soggette ai vincoli indicati; la disciplina speciale prevale sulle limitazioni difformi degli strumenti urbanistici comunali.

• art. 122, commi 1, 2 e 6, l.r. Campania 7/2020

  Gli impianti di distribuzione di carburanti sono autorizzati [...] nelle zone omogenee previste dagli strumenti urbanistici comunali, ad eccezione delle zone A; la localizzazione [...] costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici [...] non sottoposte a particolari vincoli [...] e non comprese nelle zone A.

  La legge regionale conferma la liberalizzazione e consente la localizzazione degli impianti in tutte le zone non escluse dalla norma, lasciando ai Comuni la determinazione di indici, criteri e parametri per i servizi integrativi, non la scelta delle sole zone di localizzazione.

• art. 141 l.r. Campania 7/2020

  Consente servizi autonomi per l'autoveicolo e l'automobilista e attività complementari e integrative, inclusi i servizi di somministrazione di alimenti e bevande nei limiti previsti dalla disciplina richiamata.

• art. 5 regolamento regionale Campania 1/2012

  Disciplina gli indici di fabbricabilità per le autonome attività commerciali integrative e prevede l'applicazione dei valori massimi stabiliti dal regolamento fino all'individuazione comunale degli indici.

• art. 24 e art. 27 l.r. Campania 7/2020

  Le medie strutture di vendita sono autonome strutture commerciali, soggette alle norme urbanistiche vigenti e alla dotazione minima di parcheggi; non rientrano automaticamente tra le attività complementari dell'impianto di carburanti.

• art. 28 d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Consente negli impianti di distribuzione carburanti, tra l'altro, la somministrazione di alimenti e bevande e la vendita di beni e servizi; tali previsioni non comprendono una media struttura di vendita autonoma quale un supermercato.

• art. 88, comma 5-bis, NTA del PUC del Comune di Afragola

  È consentita l'istruttoria delle istanze di permesso di costruire presentate entro la data di deliberazione di Giunta di adozione del PUC, in conformità alla disciplina del previgente PRG, entro sei mesi dalla data di approvazione del PUC.

  La disposizione transitoria consentiva l'istruttoria secondo la disciplina previgente delle istanze presentate prima dell'adozione del PUC; il TAR ha comunque fondato l'annullamento principalmente sulla disciplina speciale degli impianti di carburanti.

Massime di principio

• La localizzazione di un impianto di distribuzione carburanti costituisce un mero adeguamento dello strumento urbanistico e, salvo la zona A e le aree sottoposte a specifici vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali, non può essere limitata dal Comune alle sole zone individuate dallo strumento urbanistico comunale come produttive o specificamente destinate a distributori.
• La disciplina speciale sulla distribuzione dei carburanti prevale sulle previsioni urbanistiche comunali incompatibili quanto alla localizzazione dell'impianto, ferma restando la potestà comunale di stabilire indici di edificabilità, criteri e parametri per la realizzazione dei servizi integrativi nel rispetto della normativa nazionale e regionale.
• Le attività complementari e i servizi integrativi connessi a un impianto di distribuzione carburanti possono essere autorizzati nei limiti previsti dalla disciplina speciale, ma tale liberalizzazione non consente di ricondurre all'impianto una struttura commerciale autonoma e funzionalmente distinta, come una media struttura di vendita o un supermercato.
• Un supermercato di medie dimensioni non è assimilabile al market accessorio di un distributore di carburanti: la sua realizzazione resta soggetta alla disciplina urbanistica e commerciale propria delle medie strutture di vendita e può essere esclusa in una zona agricola-parco rurale produttivo.
• Le norme urbanistiche che limitano la localizzazione delle medie strutture commerciali a determinate zone, se non impugnate, non possono essere disapplicate dal giudice amministrativo nel giudizio promosso contro il diniego del titolo edilizio.

Come è indicizzato