Sentenza n. 1076/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato, a seguito della conversione dell’originaria domanda di nullità in domanda di annullamento, la determinazione provinciale n. 869 del 24 agosto 2021 e gli atti della Conferenza dei servizi che avevano dichiarato non idonea l’area di sua proprietà per l’insediamento di una struttura commerciale di circa 2.440 mq, oggetto di un progetto presentato nel 2003. La ricorrente ha dedotto, anzitutto, la violazione dell’art. 7 della l.r. Emilia-Romagna n. 14/1999, del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 2494/2018 e dei principi sull’esecuzione del giudicato, nonché la violazione del principio tempus regit actum e l’eccesso di potere per falso supposto di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà e sviamento. In particolare, ha sostenuto che la Conferenza dei servizi avrebbe valutato la viabilità con riferimento alla situazione del 2003, ignorando la sopravvenuta realizzazione della bretella stradale SP 4, già completata prima del passaggio in giudicato della sentenza del 2018, e che avrebbe dovuto considerare anche la previsione della bretella nei precedenti strumenti urbanistici. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 7 della l.r. n. 14/1999 e degli indirizzi regionali di cui alla d.c.r. n. 1253/1999, lamentando l’illogicità e la contraddittorietà della valutazione rispetto alle previsioni dei PRG del 1978, 1998 e 2004. Con il terzo motivo ha dedotto eccesso di potere per illogicità, travisamento e contraddittorietà con i criteri applicati dalla stessa Conferenza dei servizi, assumendo che un’area limitrofa, con caratteristiche analoghe, fosse stata ritenuta idonea.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha dichiarato inammissibili e comunque infondate le censure relative alla violazione o elusione del giudicato, rilevando che gli atti impugnati costituivano il nuovo esercizio del potere conseguente all’annullamento dei precedenti atti per difetto di istruttoria e motivazione; pertanto, potevano essere contestati soltanto per vizi propri, come già stabilito dal Consiglio di Stato in sede di ottemperanza. Nel merito, il TAR ha ritenuto adeguata e completa l’istruttoria della Conferenza dei servizi, che aveva esaminato tutti i diciannove profili tecnici indicati dal Consiglio di Stato, relativi alle dimensioni e caratteristiche dell’area, infrastrutture, viabilità, traffico, parcheggi, impatto territoriale sovracomunale, sostenibilità e coerenza con gli indirizzi programmatori. Il giudice ha applicato il principio tempus regit actum, secondo cui l’esercizio della funzione amministrativa deve conformarsi alle norme vigenti al momento dell’adozione dell’atto. Ne consegue che la Conferenza doveva attualizzare la valutazione dell’idoneità dell’area alla situazione di fatto e di diritto esistente nel 2021, anche considerando requisiti e procedure sopravvenuti, tra cui la VAS-VALSAT. La realizzazione della nuova bretella stradale è stata espressamente valutata, ma non è stata ritenuta sufficiente a rendere idoneo il progetto del 2003, non compatibile con la nuova viabilità e bisognoso di riprogettazione secondo i requisiti vigenti per le strutture commerciali sovracomunali. La presenza di strutture analoghe in aree limitrofe non dimostra disparità o arbitrarietà, poiché tali strutture avevano superato positivamente il complessivo vaglio tecnico, a differenza del progetto della ricorrente. La società è stata condannata alla rifusione delle spese in favore di ciascuna parte resistente costituita, liquidate in euro 1.500 per parte, oltre accessori; nulla spese per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 7 l.r. Emilia-Romagna n. 14/1999

  La disposizione attribuisce alla Conferenza dei servizi il potere di valutare l’idoneità dell’area e di adeguare gli strumenti urbanistici; nel nuovo esercizio del potere la valutazione deve essere compiuta alla luce della situazione normativa e urbanistica rilevante al momento della decisione.

• artt. 4.2.3 e 5.3.2 d.c.r. Emilia-Romagna n. 1253/1999

  Gli indirizzi regionali sono richiamati quale parametro della valutazione di idoneità dell’insediamento commerciale sovracomunale.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  La domanda originariamente proposta come azione di nullità è stata convertita in domanda di annullamento dal Consiglio di Stato e riassunta davanti al TAR competente.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale base processuale per la trattazione dell’udienza straordinaria da remoto.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo è adottato in riedizione del potere dopo l’annullamento di un precedente atto per difetto di istruttoria o motivazione, il nuovo atto non può essere censurato in sede di ottemperanza per violazione o elusione del giudicato, ma soltanto mediante autonoma impugnazione per vizi propri, salvo il rispetto dei vincoli conformativi effettivamente derivanti dalla decisione giudiziale.
• In sede di riedizione del potere, l’amministrazione deve valutare l’istanza alla luce della situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell’adozione del nuovo provvedimento, in applicazione del principio tempus regit actum.
• La sopravvenienza favorevole costituita dal miglioramento della viabilità non impone l’accoglimento di un progetto risalente nel tempo quando il progetto, considerato nel suo complesso, non sia compatibile con la nuova configurazione urbanistica e infrastrutturale o non possieda i requisiti tecnici e procedurali richiesti dalla normativa vigente.
• La valutazione di idoneità di un insediamento commerciale sovracomunale può legittimamente fondarsi su una nuova istruttoria complessiva che consideri viabilità, traffico, parcheggi, impatto territoriale, sostenibilità ambientale e coerenza con la programmazione vigente; la presenza di strutture analoghe in aree limitrofe non prova di per sé disparità di trattamento o arbitrarietà.
• Il principio tempus regit actum consente di applicare, nella valutazione amministrativa attuale, requisiti e procedure introdotti da norme sopravvenute, quando tali requisiti costituiscano condizioni essenziali per valutare l’idoneità della trasformazione richiesta, anche se il progetto originario è stato presentato anteriormente.

Come è indicizzato