Tribunale, Sentenza T-486/18

Aiuti di Stato e regime danese di contributi per le acque reflue

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dalla Danske Slagtermestre contro la decisione della Commissione del 19 aprile 2018, che aveva qualificato il contributo danese per il trattamento delle acque reflue come misura non costituente aiuto di Stato. Il Tribunale decide in sede di rinvio dopo la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-99/21 P, che aveva già dichiarato ricevibile il ricorso.

Fatti e procedimento amministrativo

L’associazione ricorrente, che rappresenta piccole macellerie, mattatoi, grossisti e imprese di trasformazione danesi, aveva presentato una denuncia alla Commissione nel 2013. Essa sosteneva che la legge danese n. 902/2013 avesse introdotto un vantaggio selettivo a favore dei grandi mattatoi mediante una riduzione dei contributi per il trattamento delle acque reflue.

Prima della riforma, la legge n. 633/2010 prevedeva una tariffa unica per metro cubo per tutti gli utenti connessi allo stesso impianto. La legge n. 902/2013 ha introdotto un modello a scaglioni:

• scaglione 1: fino a 500 m3 annui;
• scaglione 2: da 500 a 20.000 m3 annui;
• scaglione 3: oltre 20.000 m3 annui. Le tariffe dei successivi scaglioni erano progressivamente ridotte rispetto allo scaglione 1.

La Commissione, nella decisione impugnata, aveva ritenuto che il sistema non conferisse alcun vantaggio particolare. Aveva applicato il punto 228 della comunicazione del 2016 sulla nozione di aiuto di Stato, ritenendo che un operatore privato avrebbe adottato il modello a scala perché gli utenti contribuivano in misura apprezzabile alla redditività dell’infrastruttura.

Primo profilo decisivo: imparzialità oggettiva

Il Tribunale esamina anzitutto il secondo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 41, paragrafo 1, della Carta. La ricorrente sosteneva che la commissaria responsabile della concorrenza, firmataria della decisione, aveva partecipato in Danimarca, prima della nomina a commissaria, all’elaborazione della misura contestata in qualità di Ministro dell’Economia e dell’Interno, vice Primo ministro e membro del comitato di coordinamento del governo.

Il Tribunale richiama la giurisprudenza sulla nozione di imparzialità oggettiva, secondo cui rilevano anche le apparenze e basta un dubbio legittimo, non dissipato, per concludere che l’organizzazione del procedimento non offriva garanzie sufficienti. Nel caso concreto, osserva che:

• la commissaria aveva occupato una posizione politica di alto livello nel governo danese al momento dell’adozione della legge;
• la misura riguardava una riduzione tariffaria incidente su imprese e privati;
• la commissaria aveva pubblicamente sostenuto la riduzione del contributo per le acque reflue, anche in una conferenza stampa relativa al piano di crescita per la Danimarca;
• in seno alla Commissione, ella era la membro competente in materia di concorrenza e aveva una responsabilità particolare nella preparazione della decisione, pur adottata formalmente dal collegio.

Secondo il Tribunale, tali elementi erano idonei a generare agli occhi dei terzi un dubbio legittimo circa un possibile pregiudizio, che la Commissione non ha dissipato. Il secondo motivo è quindi accolto integralmente.

Principio dell’operatore privato: applicabilità

Il Tribunale esamina comunque, ad abundantiam, il terzo motivo relativo all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. In primo luogo, respinge l’argomento secondo cui il principio dell’operatore privato sarebbe inapplicabile. La misura riguardava infatti la tariffazione di un servizio economico reso da gestori di infrastrutture a fronte di corrispettivo, e il modello a scala era assimilabile a uno sconto per quantitativi. La sola circostanza che la misura fosse generale o adottata con atto legislativo non ne impediva l’esame alla luce del principio dell’operatore privato.

Principio dell’operatore privato: errore nell’applicazione del punto 228 della comunicazione del 2016

Il Tribunale censura poi il modo in cui la Commissione ha applicato il metodo ex ante di cui al punto 228 della comunicazione del 2016. Ricorda che, quando la Commissione si autolimita con una comunicazione, deve rispettarne i criteri.

Il punto 228 richiede di verificare se gli utenti di infrastrutture aperte contribuiscano in misura apprezzabile alla redditività del gestore, tenendo conto delle entrate marginali e dei costi marginali derivanti dallo specifico utente e di una ragionevole prospettiva di profitto. Il Tribunale rileva che la Commissione:

• si è basata su dati medi relativi a sei comuni su novantotto, senza analizzare i costi e le entrate di ciascun utente;
• ha trattato come costi fissi anche spese di canalizzazione e investimenti che, in concreto, potevano derivare dalla presenza di utenti specifici;
• ha quindi affermato in modo non corretto di aver verificato la copertura dei costi incrementali a medio termine.

Il Tribunale sottolinea inoltre che la Commissione non ha verificato se il nuovo modello garantisse anche un ragionevole margine di profitto, limitandosi a constatare la copertura dei costi. Poiché l’approccio adottato riduceva complessivamente le tariffe rispetto al precedente sistema unitario, la verifica della semplice copertura dei costi non bastava a dimostrare la conformità al principio dell’operatore privato.

Facoltà di disconnessione dalla rete e insufficienza delle prove

La Commissione aveva anche richiamato il rischio che i grandi utenti dello scaglione 3 si scollegassero dalla rete centralizzata se le tariffe fossero aumentate. Il Tribunale considera tale elemento ipotetico e non sufficientemente provato:

• il distacco è subordinato a condizioni cumulative severe previste dal diritto danese;
• richiede un’autorizzazione comunale discrezionale;
• non risultavano esempi concreti di imprese che avessero effettivamente abbandonato la rete per costruire un proprio impianto.

Di conseguenza, la Commissione non ha assolto l’onere della prova circa l’applicazione corretta del principio dell’operatore privato.

Dispositivo e spese

Il Tribunale annulla la decisione C(2018) 2259 final della Commissione. Condanna la Commissione a sopportare le proprie spese e quelle sostenute dalla Danske Slagtermestre nei procedimenti dinanzi al Tribunale e alla Corte; il Regno di Danimarca sopporta le proprie spese.

Principi desumibili dalla pronuncia

La sentenza ribadisce che:

• l’imparzialità oggettiva si valuta anche in base alle apparenze e alla presenza di un dubbio legittimo non dissipato;
• il precedente coinvolgimento politico di un membro della Commissione nella misura poi esaminata può compromettere la validità della decisione, anche se l’atto è collegiale;
• quando la Commissione applica il punto 228 della comunicazione del 2016, deve verificare costi e ricavi marginali dello specifico utente e non può limitarsi a dati medi o alla sola copertura dei costi;
• il principio dell’operatore privato richiede anche una prospettiva di redditività e non mera neutralità economica della misura.