Sentenza n. 349/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

L’operatore aveva presentato l’8 luglio 2025 al SUAP del Comune un’istanza, corredata dalla documentazione richiesta, per l’autorizzazione ex artt. 43 e 44 del d.lgs. 259/2003 alla realizzazione di una stazione radio base destinata a coprire un’area a fallimento di mercato individuata nel Piano Italia 5G, finanziato dal PNRR. Il Comune aveva convocato tardivamente la conferenza di servizi e, soltanto il 28 agosto 2025, aveva comunicato i motivi ostativi chiedendo ulteriore documentazione; una seconda comunicazione era stata inviata il 9 settembre 2025. Il diniego definitivo era stato adottato il 1° ottobre 2025. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, l’intervenuta formazione del silenzio-assenso, sostenendo che il Comune non aveva richiesto tempestivamente integrazioni entro i quindici giorni previsti dall’art. 44, comma 6, CCE e non aveva adottato un diniego entro il termine perentorio di sessanta giorni. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 43, 44, 49-ter e 54 del CCE, dell’allegato 12-bis, degli artt. 2, comma 8-bis, 10-bis, 14-bis, 21-septies e 21-nonies della l. 241/1990, dell’art. 97 Cost., dell’art. 8, comma 6, della l. 36/2001 e dell’art. 4, comma 7-bis, del d.l. 60/2024, conv. in l. 95/2024, nonché eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, carenza dei presupposti, irrazionalità manifesta e difetto di istruttoria e motivazione. In particolare, ha contestato la richiesta comunale di uno studio di compatibilità idrogeologica, della documentazione pixel-based, della relazione sulle localizzazioni alternative, del piano di sviluppo della rete, della verifica delle aree inidonee e di un piano di monitoraggio cumulativo, ritenendoli oneri documentali non previsti dalla normativa primaria. Ha altresì dedotto l’erroneità del diniego quanto alla pretesa mancanza dell’assenso dell’Autorità di Bacino, poiché lo studio di compatibilità era stato prodotto e non era seguito alcun dissenso motivato. In via preliminare, la ricorrente ha eccepito la tardività della costituzione e della produzione documentale del Comune, depositate il 13 febbraio 2026 rispetto all’udienza del 24 febbraio 2026.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente espunto dal materiale probatorio l’atto di costituzione e i documenti depositati dal Comune il 13 febbraio 2026, ritenendoli tardivi ai sensi degli artt. 73, comma 1, e 54, comma 1, c.p.a.; il Comune non aveva dimostrato l’estrema difficoltà di produrre tempestivamente tali atti. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto che l’art. 44 CCE configuri un procedimento accelerato, con termini perentori e con formazione del silenzio-assenso dopo sessanta giorni, salvo un diniego, un parere negativo dell’organismo competente ai controlli sui campi elettromagnetici o un dissenso congruamente motivato di un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili. La richiesta di integrazioni può sospendere il termine soltanto se formulata una sola volta e entro quindici giorni dalla ricezione dell’istanza. Nel caso concreto, la richiesta era stata formulata dopo 51 giorni, con il primo preavviso di rigetto, e il diniego finale era intervenuto dopo 85 giorni; pertanto, il termine era scaduto il 5 settembre 2025 e il silenzio-assenso si era già formato. Le comunicazioni dei motivi ostativi non potevano produrre effetti sospensivi, anche perché pretendevano documenti ulteriori rispetto a quelli tassativamente previsti dall’art. 44 CCE e dall’allegato 12-bis. Il Comune non poteva subordinare l’autorizzazione alla produzione di una relazione sulle alternative localizzative, di un piano di sviluppo della rete o di un piano di monitoraggio cumulativo: l’analisi dell’impatto elettromagnetico già prodotta era stata valutata favorevolmente dall’ARPA e risultava idonea a verificare il rispetto dei limiti di legge, anche considerando il cumulo delle sorgenti. Quanto al profilo idrogeologico, l’Autorità di Bacino non aveva espresso un dissenso motivato; prodotto lo studio di compatibilità richiesto, il silenzio nell’ambito della conferenza di servizi equivaleva ad assenso senza condizioni ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990. Il Collegio ha inoltre rilevato che le infrastrutture di comunicazione elettronica sono opere di pubblica utilità assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e compatibili con ogni destinazione urbanistica. I regolamenti comunali non possono introdurre divieti generalizzati né imporre localizzazioni incompatibili con le esigenze tecniche di copertura. Per gli interventi del Piano Italia 5G, la localizzazione nelle aree bianche è inoltre determinata sulla base dei pixel indicati dal bando, anche in deroga ai regolamenti comunali. Il TAR ha quindi accertato la formazione del silenzio-assenso sull’istanza dell’8 luglio 2025 e ha dichiarato inefficaci, ai sensi dell’art. 49-ter CCE, le note comunali impugnate. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 5.000 oltre accessori e restituzione del contributo unificato; le spese sono state compensate nei confronti delle amministrazioni statali e dell’Autorità di Bacino e dichiarate non ripetibili nei confronti delle parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell'istanza, il rilascio di dichiarazioni e l'integrazione della documentazione prodotta.

  La richiesta tempestiva di integrazione è l’unica causa procedimentale considerata dal Collegio ai fini della sospensione e della successiva decorrenza del termine per la formazione del silenzio-assenso. Il termine per la decisione è perentorio e scade, in assenza di cause legittimamente sospensive, dopo sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza.

• art. 44, comma 6-bis, d.lgs. 259/2003

  L'istanza di autorizzazione [...] si intende accolta decorso il termine perentorio di cui al comma 10 dalla data di presentazione della stessa ove non sia intervenuto un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell'organismo competente.

  Il silenzio-assenso si forma se entro il termine perentorio non intervengono un diniego, un parere negativo dell’organismo competente ai controlli o, nei casi previsti, un dissenso congruamente motivato di un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili.

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo [...].

  Il termine di sessanta giorni decorre dalla presentazione del progetto e della domanda; il preavviso di rigetto e le richieste tardive o ultronee di documentazione non impediscono la formazione del silenzio-assenso.

• art. 49-ter d.lgs. 259/2003

  Una volta accertata la formazione del titolo autorizzatorio per silenzio-assenso, gli atti comunali successivamente adottati in contrasto con tale titolo sono dichiarati inefficaci.

• allegato 12-bis d.lgs. 259/2003

  La documentazione richiesta per l’istanza di autorizzazione è tassativa; il Comune non può imporre documenti, relazioni o piani ulteriori come condizione per il rilascio dell’autorizzazione o per evitare la formazione del silenzio-assenso.

• art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990

  In assenza di determinazioni negative motivate nell’ambito della conferenza di servizi, il silenzio dell’amministrazione coinvolta equivale ad assenso senza condizioni; nel caso concreto, dopo il deposito dello studio di compatibilità idrogeologica, non era intervenuto alcun dissenso motivato dell’Autorità di Bacino.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche [...] fino a venti giorni liberi.

  I termini per il deposito di documenti e memorie sono perentori; il deposito tardivo non può essere utilizzato ai fini della decisione salvo l’eccezionale autorizzazione prevista dall’art. 54, comma 1, c.p.a.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  La presentazione tardiva di memorie o documenti può essere eccezionalmente autorizzata [...] qualora la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile.

  La deroga ai termini di deposito richiede una richiesta della parte e la dimostrazione dell’estrema difficoltà di produzione tempestiva, nel rispetto del contraddittorio.

• art. 86, comma 3, d.lgs. 259/2003

  Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria.

  Le infrastrutture di telecomunicazione sono opere di urbanizzazione primaria e, in quanto tali, sono compatibili con ogni destinazione urbanistica, salve specifiche e concrete esigenze di governo del territorio.

• art. 90, comma 1, d.lgs. 259/2003

  Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono opere di pubblica utilità.

  La qualificazione come opere di pubblica utilità rafforza la necessità di assicurare la capillare realizzazione delle infrastrutture e impedisce l’utilizzo dei regolamenti comunali come strumento di divieto generalizzato.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  Il potere regolamentare comunale in materia di localizzazione degli impianti non può tradursi in un divieto generalizzato né in una disciplina sostanzialmente diretta a tutelare la popolazione dalle emissioni elettromagnetiche, materia riservata allo Stato.

• art. 4, comma 7-bis, d.l. 60/2024, conv. in l. 95/2024

  Fino al 31 dicembre 2026 [...] per gli interventi del Piano “Italia 5G” [...] la localizzazione degli impianti nelle aree bianche [...] è disposta, anche in deroga ai regolamenti comunali [...] sulla base della posizione dei pixel sul territorio nazionale come indicati dal relativo bando di gara.

  Per gli interventi del Piano Italia 5G, la localizzazione degli impianti nelle aree bianche è determinata sulla base dei pixel del bando e può avvenire anche in deroga ai regolamenti comunali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve essere utilizzato in tempo utile per consentire la partecipazione dell’interessato e l’adozione del diniego entro il termine perentorio previsto dalla disciplina speciale; non può sanare richieste istruttorie tardive.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Dopo la formazione del silenzio-assenso, l’amministrazione può intervenire sulla legittimità del titolo soltanto attraverso l’esercizio dei poteri di autotutela, in presenza dei relativi presupposti, incluso l’interesse pubblico concreto al ripristino della legalità.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica disciplinato dall’art. 44 d.lgs. 259/2003, la richiesta di integrazione documentale può sospendere il termine per la formazione del silenzio-assenso soltanto se formulata una sola volta e entro quindici giorni dalla ricezione dell’istanza; richieste successive o tardive non producono effetti sospensivi.
• Il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003 è perentorio. Se entro tale termine non interviene un diniego, un parere negativo dell’organismo competente ai controlli sui campi elettromagnetici o un dissenso congruamente motivato di un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili, l’autorizzazione si forma per silenzio-assenso.
• Nel procedimento accelerato per l’autorizzazione delle stazioni radio base, gli oneri documentali e procedimentali sono tassativi: il Comune non può imporre, come condizione per il rilascio del titolo o per evitare il silenzio-assenso, relazioni sulle alternative localizzative, piani di sviluppo della rete, programmi annuali delle installazioni o ulteriori piani di monitoraggio non previsti dalla normativa primaria e dall’allegato applicabile.
• Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono opere di pubblica utilità assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e, pertanto, sono compatibili con ogni destinazione urbanistica. I regolamenti comunali non possono introdurre divieti generalizzati o limitare la localizzazione degli impianti a determinate aree in modo incompatibile con le esigenze tecniche di capillarità della rete.
• Per gli interventi del Piano Italia 5G nelle aree bianche, la localizzazione degli impianti è determinata sulla base dei pixel indicati dal bando e può avvenire anche in deroga ai regolamenti comunali; l’amministrazione non può pretendere una prova ulteriore della necessità tecnica del sito né imporre soluzioni localizzative alternative senza dimostrarne la concreta equivalenza tecnica.
• I termini per il deposito di documenti e memorie previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a. sono perentori. La produzione tardiva è ammissibile soltanto eccezionalmente, previa richiesta e dimostrazione dell’estrema difficoltà di produzione tempestiva, ai sensi dell’art. 54, comma 1, c.p.a.

Come è indicizzato