Sentenza n. 5369/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Ater ha appellato la sentenza del TAR deducendo la violazione degli artt. 59 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, il travisamento dei fatti e lo sconfinamento del giudice nel merito amministrativo. Secondo l’appellante, nell’accordo quadro l’offerta, compresi i costi della manodopera, avrebbe dovuto essere congrua rispetto all’intero plafond massimo di 16.000.000 euro e non soltanto rispetto all’importo risultante dal ribasso offerto, pari a 6.864.000 euro oltre oneri della sicurezza. La stazione appaltante sosteneva che l’operatore economico avrebbe dovuto riparametrare costi, percentuali di incidenza e organico sull’intero valore massimo dell’accordo quadro, assumendo il rischio operativo per tutta la durata e ampiezza del plafond. L’appellato ha chiesto il rigetto, riproponendo i motivi assorbiti in primo grado: violazione dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, illegittimità della verifica dell’anomalia, difetto di istruttoria e motivazione, motivazione per relationem, travisamento, contraddittorietà, disparità di trattamento e illegittimità derivata dell’aggiudicazione. È stato inoltre contestato che l’esclusione fosse fondata su una lettura illogica della lex specialis, la quale correlava i costi della manodopera al quantitativo di lavori e servizi posto a base della gara e oggetto del ribasso. Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto ammissibile l’intervento ad opponendum della società classificata al terzo posto, in quanto titolare di un interesse di fatto alla decisione, suscettibile di incidere sulla sua posizione nella procedura.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento dell’esclusione disposto dal TAR. Ha ritenuto infondata la censura di sconfinamento nel merito amministrativo: la valutazione di congruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile con controllo pieno, penetrante ed effettivo, ma non sostitutivo. Il giudice può verificare la ragionevolezza, logicità, coerenza e completezza dell’iter tecnico seguito dalla stazione appaltante, senza sostituire a tale valutazione un diverso criterio. Nel caso concreto, il TAR aveva correttamente rilevato la manifesta illogicità dell’assunto della stazione appaltante, secondo cui i costi e le maestranze avrebbero dovuto essere calcolati sul plafond di 16 milioni aumentato del ribasso del 56%. L’art. 17 del disciplinare imponeva la separata indicazione dei costi della manodopera nell’ambito della struttura economica dell’offerta, sicché era coerente riferire tali costi al quantitativo di prestazioni assunto dalla stazione appaltante come base per la stima e per la formulazione del ribasso. L’art. 1 del capitolato, relativo alla possibile esecuzione di prestazioni in altri ambiti territoriali nei limiti delle risorse e della capacità economica assegnata, non giustificava la riparametrazione dei costi sull’intero plafond massimo. Tale riparametrazione avrebbe reso non immediatamente confrontabili l’importo offerto e il costo della manodopera separatamente indicato, frustrando la funzione dell’indicazione separata. È stato inoltre valorizzato il carattere meramente presuntivo dell’importo complessivo dell’accordo quadro, nonché l’assenza di un impegno della stazione appaltante a esaurirlo e l’impossibilità per il singolo operatore di farsi carico dell’intero volume di prestazioni. L’Ater è stata condannata alla rifusione delle spese in favore delle società appellate, liquidate in complessivi 5.000 euro oltre accessori; le spese sono state compensate nei rapporti con la controinteressata e con l’interveniente ad opponendum.

Norme richiamate

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  Disciplina l’accordo quadro utilizzato per la procedura di affidamento; il valore massimo del plafond non è stato ritenuto automaticamente il parametro cui rapportare i costi dell’offerta, in assenza di una previsione chiara della lex specialis.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Rileva per la verifica di anomalia dell’offerta; la valutazione della stazione appaltante deve essere sorretta da un iter logico, coerente e non manifestamente illogico.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato dall’appellato tra i motivi riproposti in relazione alla separata indicazione e alla valutazione dei costi della manodopera; il testo non indica una specifica statuizione autonoma su tale motivo.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi assorbiti; l’appellato ne ha invocato l’applicazione.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato con riferimento al deposito delle memorie e repliche in vista dell’udienza pubblica.

Massime di principio

• Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione di congruità dell’offerta, espressione di discrezionalità tecnica, deve essere pieno, penetrante ed effettivo, ma non sostitutivo: il giudice può verificare la ragionevolezza, logicità, coerenza e completezza dell’iter seguito dalla stazione appaltante, senza imporre un autonomo sistema valutativo.
• Nella verifica di anomalia di un’offerta relativa a un accordo quadro, la stazione appaltante non può rapportare automaticamente i costi della manodopera e le altre componenti economiche all’intero plafond massimo, eventualmente maggiorato del ribasso, se tale criterio non trova un chiaro e intellegibile fondamento nella lex specialis.
• Quando il disciplinare richiede l’indicazione separata dei costi della manodopera e l’offerta è formulata applicando un ribasso al quantitativo di prestazioni stimato a base di gara, è coerente riferire i costi della manodopera allo stesso quantitativo assunto come base dell’offerta; imporre il calcolo su un quantitativo diverso richiede una previsione chiara e può rendere non comparabili l’importo offerto e il costo separatamente indicato.
• Il valore massimo di un accordo quadro, se meramente presuntivo e non accompagnato dall’impegno della stazione appaltante a esaurirlo, non costituisce di per sé il parametro obbligatorio per dimensionare i costi dell’offerta e l’organico dell’operatore economico.
• Nel giudizio amministrativo d’appello è ammissibile l’intervento di un soggetto privo di una posizione formale nel giudizio di primo grado quando dimostri un interesse di fatto, concreto rispetto agli effetti della decisione e idoneo a subire un pregiudizio anche indiretto o a conseguire una situazione di vantaggio dalla definizione della controversia.

Come è indicizzato