Provvedimento AGCM AS2135 del 12/01/2026

Editoria scolastica in Italia: criticità concorrenziali e indicazioni di riforma

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato segnala, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 287/1990, al Parlamento, al Governo, al Ministero dell’Istruzione e del Merito e ai Presidenti delle Regioni e Province autonome, le criticità emerse dall’indagine conoscitiva sui mercati dei libri scolastici. L’atto ricostruisce gli effetti della riforma avviata nel 2012-2013 e indica una serie di interventi regolatori e di indirizzo per favorire concorrenza, risparmio per le famiglie ed efficienza nell’uso delle risorse.

Base giuridica, destinatari e contesto dell’intervento

La segnalazione è adottata dall’Autorità nella sua adunanza del 22 dicembre 2025 e trasmessa ai principali destinatari istituzionali: Presidenti di Senato e Camera, Presidente del Consiglio dei Ministri, Ministro dell’Istruzione e del Merito, Presidenti di Regioni e Province autonome. L’atto richiama l’art. 22 della legge n. 287/1990 e si inserisce nel quadro di un’indagine conoscitiva avviata ai sensi dell’art. 12, comma 2, della stessa legge, conclusa il 22 dicembre 2025.

L’AGCM osserva che la riforma del 2012-2013, fondata in particolare sul D.L. n. 179/2012 convertito dalla legge n. 221/2012 e sul D.M. n. 781/2013, mirava a introdurre più ampiamente risorse digitali e OER nel sistema scolastico, anche per ridurre i costi dell’acquisto dei libri. Secondo l’Autorità, i risultati attesi non si sono concretizzati.

Esiti dell’indagine: mercato meno dinamico e obiettivi di risparmio mancati

Dall’indagine emerge che i risparmi economici prospettati non si sono realizzati e che gli investimenti e gli adeguamenti tecnologici richiesti dalla riforma possono avere favorito la concentrazione degli operatori, con possibili effetti negativi sulla varietà dell’offerta editoriale.

L’Autorità evidenzia una serie di criticità strutturali che hanno inciso sulle scelte di produzione, adozione e acquisto dei libri scolastici, delineando un mercato nel quale le preferenze espresse dai collegi-docenti e le condizioni di utilizzo dei materiali digitali non hanno prodotto una reale apertura concorrenziale.

Adozioni scolastiche e disincentivo ai libri di tipo A

Uno dei principali rilievi riguarda il D.M. n. 781/2013, e in particolare il suo Allegato 1, che avrebbe espresso un disincentivo rispetto all’adottabilità dei libri di tipo A, cioè copie cartacee con contenuti digitali di espansione. Questo orientamento avrebbe inciso in modo determinante sulle scelte dei collegi-docenti, che si sono indirizzate per quasi il 95% verso le edizioni di tipo B, mentre le edizioni di tipo C, interamente digitali, non hanno mai avuto un reale sviluppo.

L’Autorità collega tale prevalenza anche a due fattori ulteriori: da un lato la persistente preferenza dei docenti per la carta, dall’altro la carenza e disomogeneità delle dotazioni tecnologiche degli studenti. Richiama inoltre il fatto che l’art. 5 del D.M. n. 781/2013 considerava tali dotazioni un presupposto fondamentale della riforma, ma che in mancanza di esse lo studio su carta resta l’unica opzione concreta. Viene infine segnalato che, per effetto delle recenti restrizioni regolamentari sull’uso dei dispositivi individuali durante le lezioni, non appare allo stato praticabile un accesso individuale pienamente sostitutivo.

Licenze digitali, circolazione dei contenuti e mercato dell’usato

L’indagine rileva limiti significativi alla circolabilità, accessibilità e usabilità delle risorse digitali, ascrivibili alle condizioni contrattuali di licenza predisposte dagli editori. Tali condizioni non consentono agli utenti di disporre liberamente dei beni digitali dopo l’acquisto.

L’AGCM accerta che tutti gli editori utilizzano un modello one copy-one user, che impedisce la circolazione delle risorse digitali. Poiché il pacchetto di tipo B comprende insieme il cartaceo e i contenuti digitali, l’attivazione della licenza digitale compromette anche l’effettività della cessione nel mercato dell’usato del libro cartaceo, limitando una primaria fonte di risparmio per le famiglie. Il modello di licenza riduce inoltre la possibilità di riuso in sistemi di comodato gratuito promossi dalle istituzioni scolastiche, richiamati dall’art. 7, comma 2, del D.Lgs. n. 63/2017.

L’Autorità sottolinea anche i rigidi limiti alla stampabilità e alla durata dell’accesso ai contenuti digitali, considerandoli particolarmente problematici perché le risorse sono destinate a finalità didattico-educative e dovrebbero essere più flessibili nell’uso.

Soluzioni prospettate: evoluzione delle licenze e reintroduzione dei libri di tipo A

A seguito della consultazione sui risultati preliminari dell’indagine, pubblicati il 4 agosto 2025, l’AGCM prende atto della disponibilità di alcuni editori ad adottare autonomamente misure correttive. Tra queste figurano modifiche alle condizioni di licenza, volte a consentire la rigenerazione di una licenza già utilizzata, una più ampia stampabilità delle edizioni digitali e una consultabilità prolungata dei contenuti.

In alternativa o in aggiunta a tali interventi, l’Autorità ritiene coerente con le risultanze dell’indagine una rinnovata possibilità di sviluppo e adozione dei libri di tipo A, sinora disincentivati dal D.M. n. 781/2013. Tale soluzione consentirebbe sia una scelta più libera e non distorta dei formati cartacei, sia potenziali risparmi per i consumatori. In questa prospettiva, l’AGCM valorizza l’uso di tecnologie aperte, come i QRCode, idonee a collegare il cartaceo con i contenuti digitali di integrazione.

Coordinamento istituzionale e standard minimi per l’accesso digitale

L’Autorità dedica attenzione anche ai profili organizzativi dell’accesso alle risorse educative digitali. Richiama i confronti avuti con il Ministero dell’Istruzione e del Merito e con i soggetti coinvolti nelle infrastrutture tecnologiche del sistema scolastico nazionale ai sensi dell’art. 7, comma 31, del D.L. n. 95/2012 convertito dalla legge n. 135/2012.

Secondo quanto riferito dal Ministero, sarebbe stato costituito un tavolo tecnico e i registri elettronici potrebbero essere utilizzati per l’accesso a risorse educative esterne mediante autenticazione Single-Sign-On. L’AGCM considera questa prospettiva più agevole rispetto alle soluzioni finora disponibili per studenti e docenti e ritiene necessario che gli interventi siano accompagnati da atti di indirizzo istituzionale, da standard minimi comuni e da una supervisione costante sull’implementazione, auspicabilmente a partire dall’a.s. 2026/27.

Autodisciplina editoriale, nuove edizioni e rischio di obsolescenza programmata

Un ulteriore fronte riguarda la disciplina delle nuove edizioni dei libri scolastici, oggi affidata a un codice di autodisciplina di settore. L’AGCM rileva che un uso distorto della successione delle edizioni può compromettere l’effettiva sostituibilità del prodotto e, almeno in astratto, configurare profili di obsolescenza programmata.

In questa logica, l’Autorità auspica una maggiore modularità dei testi scolastici, così da trasferire sul piano digitale le parti più soggette ad aggiornamento, come gli eserciziari. Ciò eviterebbe l’eccessiva frequenza di nuove edizioni complete, favorirebbe una vita utile più lunga dei prodotti editoriali e migliorerebbe anche la disponibilità sul mercato secondario. Se gli eserciziari sono inseriti nei libri, l’AGCM suggerisce di spostarli in pubblicazioni separate, in modo che il loro completamento non pregiudichi la cessione del volume. La modularità, soprattutto nella versione digitale degli eserciziari, potrebbe inoltre ridurre il peso fisico dei libri, in coerenza con l’art. 4 del D.M. n. 781/2013.

L’Autorità prende atto dei processi di revisione dell’autodisciplina annunciati dagli operatori e ribadisce l’auspicio di una supervisione ministeriale.

OER, autoproduzioni scolastiche e innovazione didattica

L’AGCM sottolinea la rilevanza delle risorse educative aperte, ricordando che l’Italia ha sottoscritto atti internazionali di sostegno alle OER, tra cui la Recommendation on Open Educational Resources dell’UNESCO del 25 novembre 2019. L’Autorità reputa necessarie politiche coerenti che eliminino i vincoli penalizzanti per lo sviluppo e l’impiego di autoproduzioni scolastiche e OER.

Poiché, ai sensi dell’art. 151 del D.Lgs. n. 297/1994, l’adozione di libri scolastici è facoltativa, una maggiore disponibilità e accessibilità di OER di qualità potrebbe produrre risparmi per i consumatori e migliorare la qualità dell’offerta grazie a un più ampio confronto competitivo. L’Autorità osserva inoltre che le OER possono supportare applicazioni di intelligenza artificiale orientate alla personalizzazione dei percorsi didattico-educativi.

Acquisti pubblici, prestito d’uso e riuso dei libri

L’indagine evidenzia che le esperienze di riorganizzazione degli acquisti pubblici di libri scolastici restano poco sviluppate e frammentarie. Poiché tali acquisti ricadono nella competenza delle amministrazioni locali, l’AGCM ritiene opportuno perseguire guadagni di efficienza nelle procedure di approvvigionamento, anche per stimolare il confronto competitivo tra fornitori e liberare risorse da destinare a iniziative di prestito d’uso e riuso, a sostegno del diritto allo studio.

Sconti al consumo e tetti di spesa

L’Autorità ribadisce la critica già formulata in precedenti interventi nei confronti delle norme che limitano gli sconti praticabili al consumo sui libri scolastici, in particolare l’art. 2, comma 2, della legge n. 128/2011, come modificato dalla legge n. 15/2020. Secondo l’AGCM, tali limiti finiscono per tutelare alcuni operatori economici a scapito della domanda e della possibilità, per le famiglie, di ottenere condizioni migliori.

Infine, l’Autorità auspica una revisione delle disposizioni sui tetti di spesa annuali collegati alle tipologie di libri adottati. Questo sistema di calmieramento indiretto, oltre a non avere prodotto benefici economici per i consumatori, avrebbe generato inefficienze e distorsioni nelle procedure annuali di adozione da parte dei collegi-docenti.

Conclusioni e richiesta di considerazione delle osservazioni

L’AGCM invita tutti i destinatari a tenere in adeguata considerazione le osservazioni formulate, nella prospettiva di promuovere il confronto competitivo, tutelare i consumatori e assicurare un uso più efficiente delle risorse destinate ai libri scolastici. La segnalazione sarà pubblicata sul Bollettino dell’Autorità e nel sito istituzionale.