Cassazione Civile, Sentenza n. 18976/2021 del 05/07/2021

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza del Consiglio di Stato che aveva ritenuto legittime penalità pecuniarie previste da una convenzione per l'edificazione di PEEP (cessione di lotti e vendita di alloggi a prezzo convenzionato). La ricorrente censura il giudice amministrativo per presunto eccesso di potere giurisdizionale e invasione della sfera legislativa, sostenendo che non esisterebbe norma di legge che attribuisca al Comune il potere di irrogare sanzioni pecuniarie in caso di vendita a prezzo superiore a quello convenzionato (richiamando, in particolare, l'art. 35 della legge n. 865/1971, l'art. 8 della legge n. 10/1977, l'art. 18 del d.P.R. n. 380/2001 e la riserva di legge di cui all'art. 1 della legge n. 689/1981), e che il Consiglio di Stato avrebbe in realtà creato una norma nuova interpretando tali disposizioni e l'art. 1382 cod. civ.

La decisione

La Corte di Cassazione, Sezioni Unite, ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha ritenuto che il Consiglio di Stato si sia limitato a esercitare la propria funzione interpretativa (applicando criteri letterale, sistematico e logico) nel ricollegare la clausola convenzionale e le penalità previste all'ambito dell'esercizio di un potere sanzionatorio compatibile con l'art. 35 della legge n. 865/1971 e con l'art. 1382 c.c., considerata anche la natura dell'accordo come sostitutivo di un provvedimento amministrativo. La Corte ha ricordato i limiti del ricorso ex art. 111, comma 8, Cost.: esso è rivolto solo a profili di difetto di giurisdizione (invasione di sfera legislativa o mancanza oggettiva di cognizione) e non a contestare errori di valutazione o di interpretazione del giudice speciale. Sono state condannate le spese di lite a carico della ricorrente (liquidate in euro 6.000 oltre spese forfetarie euro 200) e disposto l'ulteriore versamento del contributo unificato secondo l'art.13 d.P.R. n.115/2002.

Norme richiamate

• Convenzione 2 marzo 2006 (art. 9)

  "nel caso di alienazione a prezzo superiore a quello determinato secondo i criteri di cui sopra sarà applicata al venditore o ai suoi aventi causa una penalità a favore del Comune da due a cinque volte la differenza fra il prezzo stabilito dalla presente convenzione e quello effettivamente praticato"

  La clausola convenzionale è stata valutata come idonea a prevedere una penalità patrimoniale da applicarsi in caso di vendita oltre il prezzo convenzionato; il giudice l'ha ricondotta nell'ambito di strumenti sanzionatori compatibili con la natura pubblicistica dell'accordo.

• Legge 22 ottobre 1971, n. 865 (art. 35)

  Interpretata dal Consiglio di Stato come fonte che, nel contesto degli interventi di edilizia residenziale pubblica, può giustificare l'esercizio di un potere sanzionatorio connesso alle convenzioni che sostituiscono provvedimenti amministrativi; la Corte di Cassazione ha ritenuto lecita tale ricostruzione interpretativa.

• Codice civile (art. 1382)

  Richiamato quale possibile fondamento della penalità contrattuale (clausola penale) applicabile alla fattispecie; il giudice d'appello ha valutato la portata precettiva dell'art. 1382 c.c. come compatibile con l'applicazione della penalità prevista dalla convenzione.

• Legge 24 novembre 1981, n. 689 (art. 1)

  La ricorrente invocava la riserva di legge per sanzioni amministrative pecuniarie; il giudice ha ritenuto che la contestazione non dimostra la creazione di una nuova norma da parte del giudice ma riguarda la corretta interpretazione delle norme esistenti, quindi non dà luogo a ricorso per eccesso di potere giurisdizionale.

• Legge n. 10 del 1977 (art. 8)

  Citata dalla ricorrente come norma potenzialmente rilevante, ma il giudice ha operato un coordinamento sistematico delle disposizioni rilevanti senza desumere da tale norma un effetto impeditivo della penalità in esame.

• D.P.R. n. 380 del 2001 (art. 18)

  Richiamato dalla ricorrente tra le norme che, a suo avviso, non autorizzerebbero l'irrogazione di sanzioni pecuniarie; il giudice d'appello ha comunque effettuato un'esegesi complessiva che ha portato a ritenere compatibile l'applicazione delle penalità.

• Costituzione (art. 111, comma VIII)

  Norma di riferimento per il ricorso straordinario contro le decisioni del giudice amministrativo per eccesso di potere giurisdizionale; la Corte ha delineato i limiti del sindacato, confermando che contestazioni di merito interpretativo non sono sindacabili in questo procedimento.

• D.P.R. n. 115 del 2002 (art. 13, comma 1 quater)

  Richiamato in relazione all'obbligo di versamento di un ulteriore importo del contributo unificato da parte della ricorrente in caso di ammissione dei presupposti previsti dalla norma; la Corte ha dato atto della sussistenza di tali presupposti.

Massime di principio

• Il giudice ha il potere di interpretare le norme e coordinare disposizioni diverse; l'esercizio interpretativo anche se ampio non equivale, di per sé, a produzione normativa vietata e quindi non configura automaticamente un'eccessiva invasione della sfera legislativa.
• Il rimedio ex art.111, comma 8, Cost. contro le decisioni del giudice amministrativo è limitato ai casi di difetto di giurisdizione o di invasione manifesta della sfera legislativa da parte del giudice; per contestare errori di interpretazione o di merito occorrono gli ordinari rimedi impugnatori o azioni diverse.
• Le clausole penali previste in convenzioni che hanno natura pubblicistica e che sostituiscono un provvedimento amministrativo possono essere valutate dal giudice come strumento sanzionatorio compatibile con il quadro normativo se ciò risulta da un'interpretazione sistematica e logica delle norme applicabili.
• La riserva di legge per le sanzioni amministrative pecuniarie (legge n.689/1981) non impedisce automaticamente l'applicazione di penalità previste in convenzioni pubbliche se il complesso interpretativo delle norme e della natura dell'accordo giustifica la loro legittimità; tuttavia devono sempre rispettare i principi di tipicità, ragionevolezza e proporzionalità.
• Quando si contesta la legittimità di sanzioni previste da atti convenzionali pubblici, è necessario valutare la natura giuridica dell'accordo (se sostitutivo di un provvedimento amministrativo) e la possibilità di inquadrarne le conseguenze nel quadro delle obbligazioni/penalità contrattuali o dei poteri amministrativi sanzionatori.
• In caso di dubbio sulla legittimità di un provvedimento del giudice amministrativo, la strategia processuale corretta è dimostrare un effettivo difetto di giurisdizione (invasione della funzione legislativa o declarato spettro di cognizione) e non limitarsi a censurare la correttezza o completezza dell'interpretazione normativa adottata.