Sentenza n. 2571/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'accordo con cui Provincia, Comune e istituzione scolastica avevano disposto il trasferimento di una succursale di liceo artistico in un diverso Comune. Hanno dedotto, in particolare, l'incompetenza della dirigente scolastica e la nullità dell'atto per difetto assoluto di attribuzione; la violazione delle norme sul dimensionamento della rete scolastica e dell'art. 3, comma 5, d.m. 29 novembre 2007, n. 267; il mancato coinvolgimento della Regione e degli Uffici scolastici; il difetto assoluto di istruttoria e di partecipazione; lo sviamento, la manifesta irragionevolezza, la violazione del diritto all'inclusione scolastica, della continuità didattica, del PEI e dell'art. 3 Cost. I ricorrenti hanno evidenziato che la sede originaria disponeva di ascensore, laboratori e un numero maggiore di aule, mentre la nuova sede ne sarebbe stata priva, con particolare pregiudizio per gli studenti con disabilità, tra cui alunni con disabilità grave e uno con necessità di utilizzare continuativamente la sedia a rotelle. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione e l'inammissibilità del ricorso per carenza di lesività e definitività dell'accordo, qualificandolo come atto programmatico o endoprocedimentale. Nel merito hanno sostenuto che la Provincia fosse competente per l'edilizia scolastica e che l'accordo costituisse soltanto l'avvio di un iter successivo.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione, ritenendo comprovata la qualità dei ricorrenti quali genitori di alunni frequentanti la succursale, anche alla luce della loro partecipazione a interlocuzioni istituzionali e della presentazione di una protesta e di un'istanza di accesso. Ha inoltre respinto l'eccezione di inammissibilità per carenza di lesività e definitività. La qualificazione dell'atto come protocollo, verbale o atto endoprocedimentale non è decisiva: la sua impugnabilità deve essere valutata concretamente in relazione al contenuto, agli effetti esterni e alla lesione immediata dell'interesse. Nel caso concreto, l'atto conteneva un accordo tra amministrazioni espresso dalla formula «convengono quanto segue», non prevedeva margini per modifiche o ulteriori valutazioni sostanziali e aveva prodotto effetti concreti, come dimostrato dalla comunicazione della scuola alle famiglie, dalla pubblicizzazione della nuova sede e dalla documentazione relativa all'organico per l'anno scolastico successivo. Il Collegio ha accolto le censure relative al difetto di istruttoria, allo sviamento e alla violazione dei principi di inclusione scolastica. Il trasferimento della sede tra Comuni diversi incide sul dimensionamento e sulla programmazione della rete scolastica e non costituisce una mera scelta materiale sull'edificio. La Provincia, pur competente alla gestione degli immobili scolastici, ha confuso tale competenza con quella relativa a una scelta di rilocalizzazione incidente sulla rete scolastica, adottata senza il coinvolgimento degli organi regionali e degli uffici scolastici competenti e senza una puntuale ponderazione degli interessi della comunità scolastica. L'istruttoria non aveva esaminato adeguatamente la popolazione scolastica, la presenza di studenti con disabilità, l'accessibilità dei locali, l'idoneità della nuova sede rispetto alla didattica propria di un liceo artistico e la mancanza di laboratori e ascensori. Il solo obiettivo di riduzione dei costi provinciali non poteva prevalere sui diritti fondamentali degli studenti e sul diritto all'inclusione scolastica. Il TAR ha ritenuto invece non decisivo il motivo fondato sulla competenza del Consiglio di Istituto, precisando che tale organo non è competente a decidere lo spostamento della sede da un Comune a un altro; la questione doveva essere ricondotta alle competenze regionali e alla programmazione della rete scolastica. Il ricorso è stato quindi accolto e l'accordo annullato. Le amministrazioni resistenti sono state condannate in solido alle spese processuali, liquidate in euro 1.000 oltre accessori e contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, sentite le parti in camera di consiglio.

• art. 21-septies l. 241/1990

  È stato invocato dai ricorrenti per sostenere la nullità dell'atto per difetto assoluto di attribuzione; il TAR non ha fondato l'annullamento su tale specifica qualificazione.

• art. 10, comma 3, d.lgs. 297/1994

  Attribuisce al Consiglio di Istituto competenze deliberative sull'organizzazione e programmazione della vita scolastica, ma non la decisione sul trasferimento della sede scolastica da un Comune a un altro.

• art. 139 d.lgs. 112/1998

  Attribuisce alle Province, per l'istruzione secondaria superiore, funzioni relative all'organizzazione e all'utilizzazione degli edifici, ma nell'ambito degli strumenti di programmazione e d'intesa con le istituzioni scolastiche; non legittima una rilocalizzazione adottata al di fuori della programmazione della rete scolastica.

• art. 137 d.lgs. 112/1998

  Mantiene allo Stato i compiti relativi ai criteri e parametri per l'organizzazione della rete scolastica, previo parere della Conferenza unificata, confermando la necessità di rispettare il quadro istituzionale della programmazione scolastica.

• art. 85, lett. e), l. 56/2014

  È richiamato quale base della competenza provinciale nella gestione dell'edilizia scolastica, distinta dalle scelte di rilocalizzazione incidenti sul dimensionamento e sulla rete scolastica.

• art. 3, comma 1, l. 23/1996

  È richiamato in relazione alla gestione provinciale degli immobili destinati alle scuole superiori.

• art. 3, comma 5, d.m. 29 novembre 2007, n. 267

  È stato invocato dai ricorrenti in relazione alle norme sul dimensionamento della rete scolastica; la decisione ha comunque fondato l'annullamento sul difetto di istruttoria e sullo sviamento.

• l. 104/1992, art. 3, comma 3

  Rileva per individuare gli alunni con disabilità grave presenti nella scuola e per valutare l'impatto del trasferimento sul diritto all'inclusione scolastica.

• d.P.R. 275/1999

  Il regolamento sull'autonomia scolastica non attribuisce alle istituzioni scolastiche o ai dirigenti un autonomo potere di deliberare, d'intesa con la Provincia, lo spostamento di una sede scolastica.

• art. 3 Cost.

  È stato richiamato in relazione alla parità di trattamento e al diritto all'inclusione degli alunni con disabilità.

• art. 3, comma 5, d.m. 29 novembre 2007, n. 267

  La norma è stata dedotta come parametro della disciplina sul dimensionamento scolastico, senza costituire l'unico fondamento della decisione.

Massime di principio

• La qualificazione formale di un atto come protocollo d'intesa, verbale, atto programmatico o atto endoprocedimentale non ne determina l'impugnabilità: occorre verificare in concreto il contenuto, gli effetti esterni e l'attualità della lesione. Un atto è immediatamente impugnabile quando definisce sostanzialmente la scelta amministrativa e produce un vulnus attuale, anche se prevede successivi adempimenti meramente esecutivi o contrattuali.
• Il trasferimento di una sede o succursale scolastica tra Comuni diversi non costituisce una mera scelta di gestione materiale dell'immobile, ma incide sulla programmazione e sul dimensionamento della rete scolastica; pertanto deve essere adottato nel rispetto delle competenze e degli strumenti di programmazione dei diversi livelli istituzionali coinvolti.
• La competenza dell'ente proprietario alla gestione degli edifici scolastici non comprende, da sola, il potere di decidere una rilocalizzazione scolastica incidente sulla rete e sulla comunità territoriale al di fuori della necessaria istruttoria e del coordinamento con gli organi competenti in materia di programmazione scolastica.
• Una decisione di trasferimento di sede scolastica è illegittima per difetto di istruttoria e sviamento quando confronta soltanto l'interesse al risparmio di spesa o l'interesse locale ad avere una struttura scolastica, senza valutare la popolazione scolastica, l'impatto territoriale, l'accessibilità, la presenza di studenti con disabilità e l'idoneità dei locali rispetto alle specifiche esigenze didattiche dell'istituto.
• Il contenimento della spesa pubblica non può essere perseguito mediante una scelta non istruita che sacrifichi i diritti fondamentali degli studenti, in particolare il diritto all'inclusione scolastica degli alunni con disabilità; l'accessibilità della sede e la disponibilità delle dotazioni necessarie devono essere oggetto di una valutazione concreta e documentata.

Come è indicizzato