Sentenza n. 456/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego comunale, nonché la comunicazione dei motivi ostativi, deducendo la violazione degli artt. 146 del d.lgs. 42/2004, 142 della l.r. Toscana n. 65/2014, degli artt. 1, 2, 3, 10-bis e 20 della l. n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost., oltre a eccesso di potere per travisamento, erronea valutazione dei fatti, carenza di motivazione e istruttoria, contraddittorietà, illogicità e ingiustizia manifesta. In particolare, sostenevano che il Comune, dopo avere concluso favorevolmente il procedimento paesaggistico e rilasciato l’autorizzazione paesaggistica, non avrebbe potuto negare il permesso di costruire sulla base delle sopravvenute prescrizioni del Piano Operativo Comunale, oppure avrebbe dovuto considerare tali prescrizioni derogabili. Deducevano inoltre la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire, non essendo intervenuto un diniego entro il termine ritenuto applicabile, e lamentavano l’omessa considerazione delle osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990. Con il secondo motivo contestavano altresì la legittimità del diniego per derivazione dall’illegittimità del nuovo strumento urbanistico, già oggetto di separato giudizio, nonché per difetto di motivazione e istruttoria. In via subordinata chiedevano la sospensione o la riunione del giudizio con quello relativo al Piano Operativo Comunale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di sospensione e quella di riunione, ritenendo la causa matura per la decisione alla luce della sentenza intervenuta nel giudizio relativo al Piano Operativo Comunale. Ha ritenuto infondato il ricorso nel merito. In applicazione del principio tempus regit actum, la domanda di permesso di costruire doveva essere valutata secondo la disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento dell’adozione del provvedimento conclusivo, e quindi secondo il nuovo Piano Operativo Comunale, approvato dopo la presentazione dell’istanza. La durata del procedimento non consolidava in capo ai richiedenti una posizione tutelabile, ma lasciava integra la necessità di verificare la conformità dell’intervento alla disciplina vigente al momento della decisione. L’autorizzazione paesaggistica favorevole non impediva il diniego edilizio, poiché il procedimento paesaggistico e quello urbanistico-edilizio sono autonomi sotto il profilo strutturale e funzionale: l’autorizzazione paesaggistica è necessaria ma non sufficiente per il rilascio del permesso di costruire e riguarda esclusivamente la compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici, non la sua conformità urbanistico-edilizia. Il TAR ha inoltre escluso la formazione del silenzio-assenso, ritenendo che, secondo la disciplina applicabile ratione temporis, la mera presenza del vincolo paesaggistico escludesse il meccanismo tacito anche quando fosse già stata rilasciata l’autorizzazione paesaggistica. Il Comune aveva pertanto conservato il potere di provvedere espressamente sulla domanda. La censura relativa alla motivazione e all’istruttoria è stata respinta perché il contrasto dell’intervento con il nuovo Piano Operativo Comunale costituiva ragione sufficiente a sostenere il diniego; inoltre, il provvedimento aveva dato conto dell’autonomia tra procedimento paesaggistico e procedimento edilizio. L’art. 10-bis della l. n. 241/1990 non impone una replica analitica a ogni argomento del privato, essendo sufficiente una motivazione complessivamente coerente e idonea a rendere comprensibili i presupposti fattuali e giuridici della decisione. Le contestazioni rivolte contro il Piano Operativo Comunale sono state ritenute superate dalla sentenza del TAR Toscana n. 565/2025, passata in giudicato. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna solidale dei ricorrenti al pagamento di euro 3.000,00, oltre accessori di legge, in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 121 l.r. Toscana n. 65/2014

  Il Piano Operativo Comunale assoggettava l’area a Progetto Unitario convenzionato e prevedeva specifiche prescrizioni per gli interventi di demolizione e ricostruzione.

• art. 142, comma 13, l.r. Toscana n. 65/2014

  decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241

  Secondo il TAR, la norma escludeva la formazione del silenzio-assenso per interventi da realizzare in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241

  Nel regime applicabile alla controversia, la presenza del vincolo paesaggistico escludeva in radice il silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire, anche in presenza di autorizzazione paesaggistica.

• art. 20 l. n. 241/1990

  atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico

  La disciplina generale del silenzio-assenso non opera per gli atti e procedimenti riguardanti interessi paesaggistici, ambientali e culturali.

• artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990

  Le garanzie partecipative e l’obbligo di motivazione non richiedono una confutazione puntuale e analitica di ogni osservazione del privato; è sufficiente una motivazione complessivamente e logicamente idonea a sorreggere la decisione.

• art. 79 c.p.a.

  Il TAR ha escluso la sospensione del giudizio e la riunione con altro giudizio, ritenendo la causa matura per la decisione anche in ragione della sopravvenuta sentenza relativa allo strumento urbanistico.

• art. 40 legge 2 dicembre 2025, n. 182

  La modifica dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. 380/2001, che consente eccezionalmente il silenzio-assenso in area vincolata quando siano già acquisiti e validi gli atti formali di assenso paesaggistico o ambientale, non era applicabile ai procedimenti anteriori al 18 dicembre 2025.

Massime di principio

• La domanda di permesso di costruire deve essere valutata secondo la disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento dell’adozione del provvedimento conclusivo, in applicazione del principio tempus regit actum; la presentazione dell’istanza e la durata del procedimento non cristallizzano la disciplina vigente all’avvio né attribuiscono al richiedente un affidamento tutelabile al rilascio del titolo.
• L’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire sono titoli autonomi, preordinati alla tutela di interessi distinti. L’autorizzazione paesaggistica costituisce presupposto necessario ma non sufficiente del titolo edilizio e non comporta l’accertamento della conformità urbanistico-edilizia dell’intervento.
• Nel regime normativo applicabile anteriormente alla modifica introdotta dalla legge n. 182/2025, la presenza di un vincolo paesaggistico escludeva la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire, anche qualora fosse stata già rilasciata l’autorizzazione paesaggistica; l’amministrazione conservava quindi il potere di adottare un provvedimento espresso di diniego.
• Il preavviso di rigetto e l’obbligo di motivazione non impongono all’amministrazione una replica analitica a ogni deduzione del privato. È sufficiente che il provvedimento finale esponga in modo complessivamente coerente e logicamente adeguato i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione, purché non introduca questioni nuove non sottoposte al contraddittorio.
• La compatibilità paesaggistica favorevole non può essere interpretata come deroga implicita alle sopravvenute prescrizioni urbanistiche: la conclusione positiva del procedimento paesaggistico non determina alcun comportamento concludente dell’amministrazione in ordine alla conformità edilizia e urbanistica del progetto.

Come è indicizzato