Sentenza n. 3911/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società originaria ricorrente aveva impugnato i provvedimenti del Comune di Napoli con cui era stato annullato in autotutela il subingresso nella gestione di un'autorimessa, intimata la chiusura dell'attività, dichiarata l'inefficacia di una CILA e successivamente annullata nuovamente la SCIA di subingresso, con revoca della licenza commerciale. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che, trattandosi di mero subingresso, il Comune potesse verificare soltanto l'effettivo trasferimento dell'attività e il possesso dei requisiti morali e professionali del cessionario; inoltre, gli abusi edilizi posti a fondamento dei provvedimenti non erano stati accertati con un conclusivo provvedimento sanzionatorio ex artt. 31 e seguenti del d.P.R. n. 380/2001, ma soltanto mediante un atto endoprocedimentale. Il TAR aveva ravvisato anche profili di carenza di potere, sviamento e contraddittorietà dell'azione amministrativa, considerato il precedente rilascio di una licenza commerciale nonostante la contestata difformità edilizia. L'appellante, già interventrice ad opponendum, ha dedotto: l'erronea mancata declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta sostituzione del primo provvedimento con quello del dicembre 2024; la violazione della normativa regionale e statale in materia edilizia, commerciale e di autotutela, sostenendo che il Comune potesse chiudere l'attività per mancanza di conformità urbanistico-edilizia anche senza previa adozione di una sanzione edilizia ex art. 31; la violazione degli artt. 19 e 21-nonies della legge n. 241/1990, contestando la valutazione del TAR circa la disponibilità dei locali e sostenendo che la società avesse rappresentato falsamente la propria situazione contrattuale, poiché l'immobile apparteneva all'INPS ed era gestito da Romeo Gestioni. È stata inoltre contestata l'ammissibilità dell'appello dell'interventrice per difetto di posizione giuridica autonoma.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente ritenuto ammissibile l'appello dell'interventrice, poiché la residente nelle immediate vicinanze dell'autorimessa aveva dedotto un pregiudizio concreto derivante dalla prosecuzione dell'attività e quindi era titolare di una posizione giuridica autonoma ai sensi dell'art. 102, comma 2, c.p.a. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile: la vicenda doveva essere valutata unitariamente e l'appellante non aveva interesse a ottenere la declaratoria di improcedibilità di una parte dell'impugnazione. Il motivo concernente la natura non provvedimentale dell'atto è stato respinto, essendo stata riconosciuta natura provvedimentale all'atto che aveva reso inefficaci gli effetti del subingresso. Nel merito, il Collegio ha confermato che la conformità edilizia e urbanistica dei locali costituisce presupposto necessario per l'esercizio dell'attività commerciale, ma ha ritenuto corretta la sentenza di primo grado nel rilevare che, nel caso concreto, gli abusi erano stati rappresentati soltanto in un atto endoprocedimentale e non erano stati previamente accertati e contestati con un provvedimento conclusivo del procedimento edilizio. Per il Consiglio di Stato, il Comune avrebbe dovuto prima accertare gli eventuali abusi nel contraddittorio con l'interessato e solo successivamente valutarne gli effetti sull'autorizzazione commerciale. Inoltre, nella fase di mero subingresso, il potere amministrativo è limitato alla verifica dell'effettivo trasferimento dell'attività e dei requisiti morali e professionali del subentrante, non potendo tale procedimento essere utilizzato per rivalutare genericamente la permanenza dei presupposti della licenza sottostante. Anche il motivo relativo alla falsa rappresentazione e alla mancanza di disponibilità dei locali è stato respinto. L'istruttoria disposta in appello ha evidenziato un quadro contraddittorio e un contenzioso civile pendente tra l'INPS e la società circa la validità del rapporto locatizio e la legittima detenzione dell'immobile, ma la società aveva mantenuto per lungo tempo la disponibilità di fatto dei locali, corrispondendo gli oneri di occupazione senza contestazioni da parte dell'INPS o di Romeo Gestioni. La mera pendenza del contenzioso civile non dimostrava una falsa rappresentazione dei fatti e non costituiva, da sola, ragione sufficiente per l'annullamento d'ufficio della SCIA. L'appello è stato quindi respinto, con conferma integrale della sentenza del TAR e compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 102, comma 2, c.p.a.

  titolarità di una posizione giuridica autonoma

  L'interventore ad opponendum in primo grado è legittimato a proporre autonomamente appello quando sia titolare di una posizione giuridica autonoma e non di un mero interesse di fatto; tale requisito ricorre per il soggetto residente nelle immediate vicinanze dell'attività che deduca un pregiudizio concreto dalla sua prosecuzione.

• artt. 35, comma 1, e 84, comma 4, c.p.a.

  La richiesta di declaratoria di improcedibilità parziale del ricorso di primo grado è stata ritenuta priva di interesse, poiché la controversia presentava carattere unitario ed era stata esaminata complessivamente dal TAR.

• artt. 31 e seguenti d.P.R. n. 380/2001

  Gli eventuali abusi edilizi posti a fondamento della chiusura di un'attività commerciale devono essere previamente accertati e contestati mediante un procedimento concluso con un provvedimento idoneo, nel contraddittorio con il privato; un mero atto endoprocedimentale non è sufficiente.

• art. 6, comma 1-quinquies, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata dal giudice di primo grado in relazione alla qualificazione di alcune opere, tra cui le fioriere, come attività edilizia libera.

• art. 64 d.lgs. n. 59/2010

  La norma è indicata tra quelle invocate dall'appellante in materia di attività commerciale e subingresso, ma la decisione non ne sviluppa una specifica interpretazione autonoma.

• artt. 19 e 21-nonies l. n. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio della SCIA di subingresso non può fondarsi sulla mera pendenza di una contestazione circa il titolo di detenzione dell'immobile né su elementi non comprovati di falsa rappresentazione; occorre una verifica concreta dei presupposti e delle condizioni dell'autotutela.

• artt. 1, 37, 90 e 97 l.r. n. 7/2020

  Le disposizioni sono state invocate dall'appellante in relazione al procedimento amministrativo e all'autotutela, senza che la sentenza ne fornisca una distinta interpretazione.

• artt. 27 e 31 d.P.R. n. 380/2001

  Il Comune conserva il potere-dovere di verificare e contestare gli abusi edilizi e, all'esito del relativo procedimento, di valutarne le conseguenze sull'esercizio dell'attività commerciale; tale potere non può essere esercitato sostituendo l'accertamento edilizio con un mero atto interno o endoprocedimentale.

Massime di principio

• L'interventore ad opponendum in primo grado può proporre autonomamente appello quando dimostri la titolarità di una posizione giuridica autonoma, consistente in un interesse concreto alla cessazione dell'attività contestata, e non in un mero interesse di fatto.
• Nel procedimento di mero subingresso in un'attività commerciale, l'amministrazione deve verificare l'effettività del trasferimento dell'attività e il possesso dei requisiti morali e professionali del subentrante; non può utilizzare tale procedimento, anche in sede di autotutela, per rivalutare genericamente la permanenza dei presupposti della licenza commerciale sottostante.
• La chiusura di un'attività commerciale per asserita abusività o non conformità edilizia dei locali presuppone il previo accertamento e la formale contestazione dell'abuso mediante un procedimento edilizio concluso, nel contraddittorio con il privato; un atto meramente endoprocedimentale non è sufficiente a fondare l'annullamento della SCIA o la chiusura dell'attività.
• La mera pendenza di una controversia civile sulla validità del titolo di detenzione di un immobile non costituisce, di per sé, falsa rappresentazione dei fatti né autonoma ragione per annullare d'ufficio una SCIA di subingresso, soprattutto quando il privato abbia mantenuto a lungo la disponibilità di fatto del bene e abbia corrisposto gli oneri richiesti senza contestazioni.
• L'amministrazione deve mantenere distinti il procedimento di accertamento e repressione degli abusi edilizi e il successivo procedimento volto a valutare gli effetti dell'abuso sull'autorizzazione commerciale; solo dopo il corretto accertamento dell'illecito edilizio può trarre le conseguenze sulla prosecuzione dell'attività.

Come è indicizzato