Sentenza n. 3463/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il raggruppamento appellante, aggiudicatario di un appalto di lavori aeroportuali, aveva iscritto una riserva per il riconoscimento di somme a titolo di adeguamento e compensazione prezzi, quantificate in euro 894.011,75. La stazione appaltante aveva avviato il procedimento di accordo bonario previsto dall’art. 205 del d.lgs. n. 50 del 2016, conclusosi con una proposta del RUP di riconoscimento di euro 211.449,12. L’impresa aveva impugnato la proposta davanti al TAR, deducendo la violazione dell’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022 e l’eccesso di potere nella determinazione dell’importo riconosciuto. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo la proposta priva di valore provvedimentale e non immediatamente lesiva. In appello, il raggruppamento ha sostenuto che la proposta costituisse una definitiva manifestazione di volontà della stazione appaltante, da contestare giudizialmente in caso di mancata accettazione, anche perché l’art. 205, comma 6-bis, del d.lgs. n. 50 del 2016 imporrebbe al contraente non aderente di attivare il contenzioso. La stazione appaltante ha eccepito anche il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse la fase esecutiva del contratto e un atto paritetico riconducibile alla giurisdizione ordinaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la statuizione del TAR. La proposta del RUP non è un atto impugnabile con l’azione di annullamento, perché non contiene una decisione unilaterale e immediatamente lesiva sulla spettanza o sull’entità dell’adeguamento prezzi, né dispone, ordina o accerta in via autoritativa alcunché. Dal suo contenuto emerge invece l’intento di promuovere un’azione conciliativa e di proporre la definizione della lite mediante il pagamento di euro 211.449,12 e il ritiro della riserva. Anche la formalizzazione della proposta non ne altera la natura non provvedimentale. Nell’interpretazione dell’atto amministrativo occorre applicare, per quanto compatibili, i criteri degli artt. 1362 e seguenti cod. civ., attribuendo rilievo prioritario al dato letterale, ma considerando il contenuto complessivo dell’atto, il rapporto tra premesse e dispositivo, il potere concretamente esercitato e ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere secondo buona fede. L’eccezione di difetto di giurisdizione, riproposta dalla stazione appaltante con memoria difensiva, non è stata esaminata nel merito: essendo stata già dedotta in primo grado, avrebbe dovuto essere devoluta al Consiglio di Stato mediante appello incidentale contro la statuizione implicita di rigetto, ai sensi dell’art. 9 c.p.a., e non semplicemente riproposta. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 205 d.lgs. n. 50/2016

  Disciplina il procedimento di accordo bonario nell’esecuzione dei contratti pubblici; la proposta conciliativa del RUP, se priva di contenuto decisorio e lesivo, non è autonomamente impugnabile con l’azione di annullamento.

• art. 205, comma 6-bis, d.lgs. n. 50/2016

  Richiamato in relazione al contenzioso successivo alla mancata adesione alla proposta di accordo bonario; non trasforma tuttavia la proposta in un provvedimento amministrativo immediatamente lesivo.

• art. 26, comma 6-ter, d.l. n. 50/2022

  Costituiva la base normativa della pretesa di compensazione dell’aumento dei prezzi, ma la sua applicazione non è stata esaminata nel merito poiché la proposta impugnata è stata ritenuta non lesiva e non impugnabile.

• artt. 1362 e seguenti cod. civ.

  Le regole sull’interpretazione dei contratti si applicano, per quanto compatibili, all’interpretazione degli atti amministrativi, con rilievo prioritario del dato letterale e valutazione complessiva del contenuto e del potere esercitato.

• art. 1366 cod. civ.

  Il criterio della buona fede impone di individuare gli effetti dell’atto amministrativo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere.

• art. 9 c.p.a.

  La questione di giurisdizione già dedotta in primo grado deve essere devoluta in appello mediante specifico motivo, anche incidentale, contro la statuizione implicita; non è sufficiente la mera riproposizione con memoria difensiva.

Massime di principio

• Una proposta di accordo bonario formulata dal RUP nell’ambito dell’esecuzione di un contratto pubblico non è autonomamente impugnabile con l’azione di annullamento quando si limita a prospettare una soluzione conciliativa, senza disporre, ordinare o accertare unilateralmente e in via definitiva la spettanza o l’entità della pretesa dell’appaltatore.
• La natura impugnabile di un atto amministrativo deve essere ricostruita sulla base del suo contenuto complessivo, del rapporto tra premesse e dispositivo, del potere concretamente esercitato e degli effetti che il destinatario può ragionevolmente intendere secondo buona fede; la mera formalizzazione dell’atto non gli attribuisce carattere provvedimentale se manca un’immediata lesività.
• Le regole degli artt. 1362 e seguenti del codice civile, in quanto compatibili, si applicano all’interpretazione degli atti amministrativi; il dato letterale costituisce il criterio prioritario, da coordinare con la complessiva portata dell’atto e con l’intento dell’amministrazione.
• La parte che abbia eccepito il difetto di giurisdizione in primo grado deve riproporre la questione in appello mediante uno specifico motivo di impugnazione, anche incidentale, contro la statuizione implicita di rigetto; la mera riproposizione in una memoria difensiva non devolve la questione al giudice d’appello.

Come è indicizzato