Sentenza n. 2323/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società Sampierdarena Olii e Saar Depositi Portuali avevano impugnato gli atti con cui l'Autorità di sistema portuale aveva esaminato l'istanza di Superba S.r.l. per la concessione dell'area di Ponte Somalia, adottato la proposta di adeguamento tecnico-funzionale del piano regolatore portuale per introdurvi la funzione C5 relativa alla movimentazione e allo stoccaggio di rinfuse liquide di prodotti chimici, dichiarato recessiva l'istanza concorrente delle ricorrenti e autorizzato la procedura di accordo sostitutivo, nonché gli atti commissariali che avevano finanziato la rilocalizzazione. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo, da un lato, che l'intervento non fosse coerente con le finalità di ripresa e sviluppo dei traffici portuali perseguite dall'art. 9-bis del d.l. 109/2018 e, dall'altro, che la modifica del piano regolatore portuale avesse natura sostanziale, non potendo essere introdotta mediante ATF, anche per l'incremento dei carichi ambientali e per l'applicabilità dell'art. 15 del d.m. 31 luglio 1934. L'Autorità e gli altri soggetti pubblici hanno proposto appello principale deducendo l'inammissibilità del ricorso collettivo, il difetto di interesse e legittimazione, l'erronea applicazione dell'art. 9-bis del d.l. 109/2018 e dell'art. 5, comma 5, della l. 84/1994, nonché dell'art. 15 del d.m. 31 luglio 1934. Superba S.r.l. ha proposto appello incidentale contestando l'interesse e la legittimazione delle società ricorrenti, la qualificazione dell'ATF come atto collegato a uno specifico progetto, la valutazione dei carichi ambientali, l'applicabilità dell'art. 9-bis e dell'art. 15 del d.m. 31 luglio 1934, nonché deducendo ulteriori profili di tardività e inammissibilità. Nel giudizio di appello è stata disposta una verificazione tecnica sui prodotti da stoccare, sulla normativa di sicurezza applicabile e sull'incidenza del progetto sui carichi tecnici e ambientali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente sia l'appello principale sia l'appello incidentale, confermando la sentenza del TAR. Ha anzitutto ritenuto ammissibile il ricorso collettivo, poiché le due società ricorrenti versavano in una posizione sostanzialmente omogenea rispetto agli atti impugnati; la diversa durata e collocazione delle concessioni non incidevano sulla loro posizione sostanziale e non era stato dimostrato alcun conflitto di interessi. Ha confermato la legittimazione e l'interesse a ricorrere, fondati sulla presentazione di un'istanza concorrente dichiarata improcedibile e recessiva rispetto a quella di Superba, oltre che sulle interferenze concrete derivanti dalla rilocalizzazione. L'ATF non poteva essere considerato un atto pianificatorio astratto e privo di lesività, poiché era stato avviato su istanza di Superba e sulla base di uno specifico progetto, utilizzato per valutare i carichi ambientali. Quanto agli atti commissariali, il Collegio ha ritenuto che la mera rilocalizzazione di depositi già esistenti, motivata da esigenze urbanistiche e di sicurezza urbana preesistenti al crollo del Ponte Morandi, non fosse coerente con le finalità dell'art. 9-bis del d.l. 109/2018, dirette alla ripresa e allo sviluppo dei traffici portuali in funzione compensativa dei danni derivanti dal crollo. Non risultava inoltre alcuna valutazione comparativa idonea a dimostrare un incremento dei traffici portuali. Quanto all'ATF, il Collegio ha richiamato l'art. 5, comma 5, della l. 84/1994 e le linee guida ministeriali, secondo cui la procedura semplificata è utilizzabile solo quando la modifica non alteri sostanzialmente la struttura del PRP e non determini un mutamento significativo dei carichi tecnici e ambientali. La verificazione ha accertato il potenziale notevole impatto ambientale del progetto e la necessità almeno della verifica di assoggettabilità a VIA statale; pertanto, l'inserimento della funzione C5 non poteva essere approvato mediante ATF, pur non essendo esclusa in assoluto una futura modifica del PRP con procedura ordinaria e previo coordinamento con la zona di tutela aeroportuale. È stata inoltre confermata l'applicabilità dell'art. 15 del d.m. 31 luglio 1934: i prodotti dichiarati facevano rientrare il deposito nell'ambito della disciplina, senza che fosse stata concessa la necessaria deroga fondata sulla sicurezza equivalente. Il Ministero dell'interno è stato confermato estromesso dal giudizio. Le spese del grado, pari complessivamente a 15.000 euro oltre accessori, e gli oneri della verificazione sono stati posti a carico delle parti soccombenti, con ripartizione indicata nel dispositivo.

Norme richiamate

• art. 5, comma 5, l. 28 gennaio 1994 n. 84

  Le modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del PRP in termini di obiettivi, scelte strategiche e caratterizzazione funzionale delle aree portuali, relativamente al singolo scalo marittimo, costituiscono adeguamenti tecnico-funzionali del piano regolatore portuale.

  L'ATF è utilizzabile solo per modifiche non sostanziali; l'assenza di un mutamento significativo dei carichi tecnici e ambientali deve essere dimostrata. L'incremento rilevante dei carichi ambientali impone il ricorso a una procedura pianificatoria più complessa.

• art. 18, commi 1 e 6, l. 28 gennaio 1994 n. 84

  L'Autorità di sistema dà in concessione le aree demaniali e le banchine ... sulla base di procedure ad evidenza pubblica ...; può stipulare accordi con i privati ai sensi dell'articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ferma restando l'esigenza di motivare tale scelta e di assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e non discriminazione.

  Gli accordi sostitutivi nell'ambito delle concessioni portuali non esonerano l'Autorità dal rispetto delle garanzie di trasparenza, imparzialità, non discriminazione e concorrenza effettiva.

• art. 9-bis d.l. 28 settembre 2018 n. 109, convertito dalla l. 16 novembre 2018 n. 130

  Programma straordinario di investimenti urgenti per la ripresa e lo sviluppo del porto e delle relative infrastrutture di accessibilità e per il collegamento intermodale dell'aeroporto Cristoforo Colombo con la città di Genova.

  Le risorse e gli interventi commissariali devono essere funzionali alla ripresa e allo sviluppo dei traffici portuali nella prospettiva di compensare i danni conseguenti al crollo del Ponte Morandi; non possono essere utilizzati per una mera rilocalizzazione urbanistica di attività preesistenti, priva di dimostrata incidenza positiva sui traffici.

• art. 15 d.m. 31 luglio 1934

  Costruzione di stabilimenti e depositi costieri di oli minerali e loro derivati su calate di porti quando le calate appartengono a bacini portuali separati e riservati esclusivamente al traffico dei liquidi infiammabili e combustibili.

  I prodotti chimici dichiarati rientrano nell'ambito applicativo della disciplina, sicché il deposito è soggetto anche all'art. 15. Le prescrizioni possono essere derogate solo previa dimostrazione di un livello di sicurezza equivalente e autorizzazione degli organi competenti; in mancanza di deroga, la non conformità rileva.

• art. 104 c.p.a.

  La questione sulla tardività dei documenti prodotti in appello è stata ritenuta irrilevante ai fini della decisione e non è stata esaminata.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi assorbiti riproposti dalle società appellate sono stati assorbiti in conseguenza del rigetto degli appelli.

Massime di principio

• Il ricorso collettivo è ammissibile quando le posizioni sostanziali dei ricorrenti sono omogenee rispetto agli atti impugnati e non emerge un conflitto di interessi, anche se differiscono la durata dei titoli concessori o la collocazione delle aree interessate, purché tali differenze non incidano sulla posizione sostanziale fatta valere.
• La legittimazione e l'interesse a ricorrere dell'operatore che abbia presentato un'istanza concorrente sussistono quando tale istanza sia stata dichiarata improcedibile o recessiva rispetto a quella di altro operatore, senza necessità di dimostrare ulteriori pregiudizi derivanti dalla successiva realizzazione dell'intervento.
• Un adeguamento tecnico-funzionale del piano regolatore portuale non costituisce una modifica pianificatoria astratta quando il procedimento sia stato avviato su istanza di un operatore e la valutazione dei carichi tecnici e ambientali sia stata svolta sulla base di uno specifico progetto di insediamento; in tal caso, la lesività dell'atto va apprezzata in relazione al progetto concretamente posto a fondamento del procedimento.
• Le risorse previste dalla disciplina speciale per la ripresa e lo sviluppo di un porto dopo un evento calamitoso non possono essere destinate a una mera rilocalizzazione urbanistica di attività preesistenti, se l'amministrazione non dimostra che l'intervento è funzionale allo sviluppo dei traffici portuali e alla compensazione delle conseguenze dell'evento calamitoso.
• L'ATF previsto dall'art. 5, comma 5, della l. 84/1994 è utilizzabile soltanto per modifiche non sostanziali del piano regolatore portuale. Quando la modifica comporta, secondo una verificazione tecnica attendibile, un mutamento significativo dei carichi tecnici o ambientali, l'ATF non è sufficiente e deve essere adottata una procedura pianificatoria più complessa, ferma la possibilità di procedere alla modifica con lo strumento ordinario.
• Quando un deposito di prodotti chimici rientra nell'ambito applicativo dell'art. 15 del d.m. 31 luglio 1934, la deroga alle prescrizioni regolamentari richiede la dimostrazione di un livello di sicurezza equivalente e la previa autorizzazione degli organi competenti; la mera qualificazione dei prodotti come non petroliferi o il richiamo cautelativo alla disciplina non escludono l'applicazione della norma.

Come è indicizzato