Sentenza n. 1034/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune aveva sospeso i lavori relativi alla stazione di sollevamento reflui “Castelsardo Est”, ritenendoli privi di efficace dichiarazione di pubblica utilità, non assistiti da un valido vincolo preordinato all’esproprio e non conformi alla destinazione urbanistica dell’area, classificata S3 e destinata a parco urbano e area giochi. Sono stati dedotti: violazione dell’art. 112 c.p.a., degli artt. 1 e 2 l. 241/1990 e dell’art. 97 Cost., per elusione del vincolo conformativo derivante da una precedente sentenza del TAR, sviamento, contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria e motivazione; violazione della disciplina della conferenza di servizi e dell’art. 27 d.P.R. 380/2001, perché il Comune avrebbe rimesso unilateralmente in discussione l’assenso già prestato nella conferenza di servizi decisoria, senza ricorrere all’autotutela; erronea applicazione del d.P.R. 327/2001, poiché l’area interessata era di proprietà comunale e l’intervento era stato concordato nell’interesse dello stesso Comune; erronea ritenuta necessità di una variante urbanistica, benché l’opera consistesse in infrastrutture fognarie interrate di urbanizzazione primaria, compatibili con la zona e non incidenti sulla fruibilità del parco; violazione delle garanzie partecipative, difetto di istruttoria e motivazione e sproporzione della misura. Il Comune ha eccepito anche l’improcedibilità per mancata adozione, nel termine di 45 giorni, dei provvedimenti conseguenti all’ordinanza di sospensione.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di improcedibilità, rilevando che la ricorrente aveva conservato l’interesse alla decisione anche in vista di una distinta domanda risarcitoria. Nel merito ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che il Comune, avendo partecipato alla conferenza di servizi decisoria e prestato il proprio assenso alla soluzione progettuale, non potesse successivamente neutralizzarne gli effetti mediante un’ordinanza di vigilanza edilizia, senza attivare i meccanismi della conferenza di servizi e l’autotutela decisoria prevista dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990. La deliberazione consiliare successiva aveva natura interlocutoria e sollecitatoria e non aveva modificato consensualmente l’assetto già definito; inoltre, la destinazione dell’area a parco era preesistente e non costituiva una sopravvenienza. Il giudice ha escluso l’applicabilità della disciplina espropriativa, poiché il Comune era proprietario dell’area, aveva partecipato alla definizione dell’intervento e non vantava un interesse antagonista da tutelare mediante espropriazione. Ha inoltre ritenuto illegittima la richiesta di una previa variante urbanistica: l’assenso comunale non era stato subordinato a tale adempimento e le opere di urbanizzazione primaria, integralmente interrate e prive di manufatti emergenti, erano compatibili con la destinazione superficiale a verde e parco. Infine, ha ravvisato la violazione della partecipazione procedimentale, il difetto di istruttoria e motivazione e la mancata ponderazione della proporzionalità della sospensione, poiché non si trattava di un abuso edilizio vincolatamente reprimibile, ma di una controversia complessa sul quadro autorizzatorio e urbanistico. Il provvedimento impugnato è stato annullato; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La vigilanza edilizia e la sospensione dei lavori non possono essere esercitate sulla base di un travisamento del quadro autorizzatorio e urbanistico; la natura repressiva e asseritamente vincolata dell’atto non esclude la partecipazione quando siano controverse la conformità dell’intervento e l’efficacia degli assensi già rilasciati.

• art. 14 l. 241/1990

  La conferenza di servizi decisoria costituisce la sede nella quale devono essere acquisiti e coordinati gli assensi delle amministrazioni coinvolte; l’assetto definito non può essere unilateralmente rimesso in discussione da una singola amministrazione al di fuori dei meccanismi propri della conferenza e dell’autotutela.

• art. 14-quater l. 241/1990

  La determinazione conclusiva della conferenza di servizi recepisce l’assetto autorizzatorio concordato e non può essere svuotata mediante un successivo provvedimento amministrativo incompatibile, salvo il ricorso agli strumenti giuridici previsti per la rimozione o modifica degli assensi.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca di un assetto di interessi già definito richiede l’adozione del formale provvedimento di autotutela, con il rispetto dei relativi presupposti e obblighi motivazionali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’eliminazione di un assenso ritenuto illegittimo deve avvenire mediante annullamento d’ufficio, nei limiti temporali e motivazionali previsti dalla disciplina dell’autotutela.

• d.P.R. 327/2001

  La disciplina espropriativa tutela il proprietario, pubblico o privato, quando la proprietà sia sacrificata per un’opera altrui o comunque non coincidente con il suo interesse; non impone l’espropriazione di un’area comunale quando il Comune proprietario abbia partecipato alla localizzazione dell’opera e prestato il proprio assenso.

• artt. 1, 3, 7, 8 e 10 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale è necessaria quando l’amministrazione deve valutare questioni complesse sul quadro autorizzatorio, sulla conformità urbanistica e sulla legittimità dei lavori; la sua omissione può concorrere a determinare difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 112 c.p.a.

  Il riesercizio del potere amministrativo deve rispettare i vincoli conformativi derivanti dalla precedente decisione giurisdizionale e non può perseguire il medesimo effetto sostanziale eludendo le indicazioni del giudicato mediante un diverso strumento formale.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione abbia partecipato a una conferenza di servizi decisoria e abbia prestato il proprio assenso a una soluzione progettuale, non può successivamente neutralizzarne gli effetti mediante un autonomo provvedimento di vigilanza o sospensione dei lavori; deve attivare i meccanismi della conferenza di servizi e, ove intenda rimuovere o modificare l’assenso, adottare il provvedimento di autotutela appropriato, nel rispetto dei relativi presupposti e obblighi motivazionali.
• Una deliberazione successiva che si limiti a sollecitare la valutazione di soluzioni tecniche alternative non modifica l’assetto definito dalla conferenza di servizi e non consente, in assenza di un nuovo accordo o di un valido atto di autotutela, di sospendere i lavori autorizzati.
• La disciplina espropriativa non impone l’espropriazione di un’area comunale destinata alla realizzazione di un’opera pubblica quando il Comune proprietario abbia partecipato alla procedura di localizzazione, rappresentato le proprie esigenze e prestato il proprio assenso all’intervento; in tal caso manca un interesse proprietario antagonista da tutelare mediante esproprio.
• Le opere di urbanizzazione primaria costituite da reti fognarie e relativi impianti tecnici, quando siano integralmente interrate e non alterino la destinazione superficiale dell’area, possono essere compatibili con zone urbanistiche destinate a verde, gioco e sport; l’amministrazione non può richiedere successivamente una variante urbanistica se non aveva subordinato a essa il proprio assenso nella sede procedimentale propria.
• La qualificazione dell’attività edilizia come repressiva e vincolata non esclude la comunicazione di avvio e la partecipazione quando l’amministrazione debba accertare in concreto l’esistenza dell’abuso, l’efficacia degli assensi, la conformità urbanistica e il corretto significato degli atti presupposti.
• L’interesse alla decisione di annullamento permane quando il ricorrente dichiari di voler utilizzare l’accertamento dell’illegittimità dell’atto in un separato giudizio risarcitorio.

Come è indicizzato