Tribunale, Ordinanza T-585/21

Inammissibilità del ricorso contro lettere della Commissione nel caso della compensazione USO di Česká pošta

Il Tribunale dell’Unione europea, quinta sezione, ha esaminato un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Zásilkovna s. r. o. contro due lettere della Commissione connesse a un procedimento in materia di aiuti di Stato nel settore postale ceco. La controversia riguarda la compensazione concessa a Česká pošta per l’obbligo di servizio universale (USO) per il periodo 2018-2022 e, in particolare, la portata delle lettere con cui la Commissione ha informato la ricorrente del coordinamento tra procedure e della chiusura di una denuncia separata.

Fatti e procedimento amministrativo

La vicenda si inserisce in una sequenza di decisioni e procedimenti relativi alla compensazione riconosciuta a Česká pošta, società interamente controllata dallo Stato ceco, quale prestatore del servizio postale universale.

• Con decisione del 22 febbraio 2013 l’autorità regolatoria ceca aveva designato Česká pošta come fornitore del servizio universale fino al 31 dicembre 2017.
• Con decisione del 19 febbraio 2018 la Commissione aveva già qualificato la compensazione per il periodo 2013-2017 come aiuto di Stato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
• Per il periodo 2018-2022, le autorità ceche hanno pre-notificato e poi notificato la compensazione destinata a Česká pošta.
• Zásilkovna, operatore privato del settore delle consegne, ha presentato una denuncia nel 2019 sostenendo che la compensazione fosse incompatibile con le norme sugli aiuti di Stato, perché eccedente il costo netto del servizio universale e perché usata per finanziare le attività commerciali di Česká pošta.
• Il 23 giugno 2020 la Commissione ha adottato la decisione di avvio del procedimento formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE, esprimendo dubbi sulla compatibilità della compensazione per il periodo 2018-2022, in particolare sul rischio di sovracompensazione.

Le lettere contestate

La Commissione ha poi inviato alla ricorrente due lettere:

• la lettera del 9 luglio 2021, con cui la DG Concorrenza ha comunicato che gli elementi della denuncia SA.55686/2019/FC sarebbero stati esaminati nell’ambito del procedimento formale SA.55208/2020/C e che la denuncia sarebbe stata chiusa;
• la lettera del 31 agosto 2021, con cui la Commissione ha precisato che la lettera del 9 luglio era solo una comunicazione procedurale sul nuovo numero di caso e che nella decisione finale avrebbe affrontato i principali punti sollevati nella denuncia.

Questioni sottoposte al Tribunale

La questione centrale era se tali lettere potessero essere considerate atti impugnabili perché aventi effetti giuridici vincolanti, in particolare se dovessero essere interpretate come un rigetto, anche parziale, della denuncia di Zásilkovna nella parte relativa:

• alla compensazione per il periodo 2013-2017;
• alla presunta cross-subsidisation delle attività commerciali di Česká pošta.

La ricorrente sosteneva che le lettere escludessero tali profili dal procedimento formale in corso, mentre la Commissione replicava che esse avevano solo funzione organizzativa e informativa.

Normativa e criteri applicati

Il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza consolidata secondo cui sono impugnabili, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, solo gli atti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti. Per stabilire se un atto sia impugnabile occorre guardare alla sua sostanza, tenendo conto di:

• contenuto dell’atto;
• contesto in cui è adottato;
• intenzione dell’istituzione che lo emette;
• capacità dell’atto di incidere in modo distinto sulla posizione giuridica del ricorrente.

Il Tribunale ha inoltre ricordato che, nel settore degli aiuti di Stato, la forma dell’atto non è decisiva: conta se il documento sia un’autonoma decisione ai sensi del regolamento (UE) 2015/1589 o un semplice atto interlocutorio o informativo.

Ragionamento del Tribunale

1. La lettera del 9 luglio 2021

Secondo il Tribunale, questa lettera non ha rigettato la denuncia della ricorrente. È vero che il testo indicava che gli elementi della denuncia sarebbero stati esaminati nel procedimento SA.55208/2020/C, ma aggiungeva anche che sarebbero stati considerati solo i commenti e le informazioni relativi alle questioni sulle quali la Commissione aveva espresso dubbi nella decisione di avvio del 23 giugno 2020.

Il Tribunale ha osservato che:

• la decisione di avvio riguardava solo la compensazione 2018-2022;
• le altre misure denunciate, comprese quelle relative al periodo 2013-2017, erano state ritenute non costituenti aiuto di Stato nella fase preliminare, salvo il loro eventuale impatto sul calcolo della compensazione;
• la lettera del 9 luglio 2021 non precisava affatto che la denuncia fosse respinta sul merito per il periodo 2013-2017 o per il cross-subsidisation.

Pertanto, anche se alcune parti della denuncia non sarebbero state trattate nel procedimento formale in corso, ciò derivava eventualmente dalla decisione di avvio o da precedenti valutazioni della Commissione, non dalla lettera del 9 luglio 2021.

2. La lettera del 31 agosto 2021

Anche questa lettera è stata qualificata come non decisoria. Essa conteneva un’assicurazione secondo cui nella decisione finale la Commissione avrebbe affrontato i principali punti sollevati nella denuncia e avrebbe tenuto conto delle osservazioni della ricorrente sulla decisione di avvio.

Il Tribunale ha rilevato che:

• la formula “main points” era troppo indeterminata per equivalere a un rigetto, anche implicito, della denuncia;
• la lettera rispondeva a un chiarimento richiesto dalla ricorrente dopo lo scambio di e-mail con la DG Concorrenza;
• il testo non definiva né restringeva il merito delle contestazioni in modo da produrre effetti giuridici autonomi.

3. Contesto e intenzione della Commissione

Il contesto confermava la natura puramente procedurale delle lettere: esse erano successive alla decisione di avvio e inserite in uno scambio amministrativo sull’ambito del procedimento. Il Tribunale ha tratto da ciò l’inferenza che la Commissione non intendesse con tali lettere pronunciarsi definitivamente sulla denuncia, ma solo informare la ricorrente sulla gestione dei fascicoli.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale ha accolto l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione e ha dichiarato il ricorso inammissibile. Le lettere impugnate non sono state considerate atti idonei a produrre effetti giuridici vincolanti e, quindi, non erano suscettibili di ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE.

Sul piano delle spese, la ricorrente è stata condannata a sopportare le proprie spese e quelle della Commissione, con l’eccezione delle spese relative alle domande di intervento. Per tali domande, ciascuna delle parti e i richiedenti l’intervento hanno sopportato le proprie spese.

Principio affermato

Una lettera della Commissione nel settore degli aiuti di Stato non è impugnabile se, per contenuto e contesto, si limita a comunicare aspetti procedurali come il riaccorpamento di fascicoli o la chiusura di una denuncia, senza decidere sul merito delle censure; per configurare un atto ai sensi dell’articolo 263 TFUE è necessario che il documento produca effetti giuridici vincolanti e modifichi in modo distinto la posizione giuridica del ricorrente.