Sentenza n. 4022/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR Basilicata che aveva respinto i ricorsi contro la decadenza totale dagli aiuti previsti dal regolamento CEE n. 2078/1992 per il ritiro ventennale dalla produzione di superfici agricole. Deducevano, anzitutto, l'erronea applicazione della disciplina relativa allo scostamento tra superficie dichiarata e superficie ammissibile, sostenendo che la decadenza totale non fosse configurabile perché lo scostamento sarebbe stato inferiore al 20% secondo il criterio previsto dall'art. 5 del d.m. n. 159/1998. Deducevano inoltre inattendibilità degli accertamenti, difetto di istruttoria, travisamento, errori nella determinazione delle particelle e mancata verifica autonoma da parte della Regione, che avrebbe recepito una comunicazione del Nucleo antisofisticazioni senza svolgere controlli diretti o una puntuale valutazione tecnica delle fotointerpretazioni. Gli appellanti richiamavano una perizia di parte, una consulenza tecnica d'ufficio svolta in un parallelo giudizio civile, uno studio universitario sulle criticità del telerilevamento e una sentenza penale di non luogo a procedere. Contestavano anche la prescrizione della pretesa restitutoria, individuandone il dies a quo nella conoscenza dell'irregolarità da parte dell'amministrazione nel 2008, e, in uno degli appelli, la legittimazione passiva degli eredi e l'inesigibilità della pretesa nei loro confronti. Infine proponevano domanda risarcitoria per la perdita degli aiuti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli per connessione oggettiva e li ha accolti, riformando le sentenze del TAR e accogliendo i ricorsi di primo grado. Il motivo assorbente è stato individuato nel difetto di istruttoria. La Regione aveva adottato la decadenza senza un'autonoma e concreta verifica, limitandosi a recepire la comunicazione del Nucleo antisofisticazioni e senza svolgere controlli in loco né una puntuale valutazione tecnica delle risultanze fotogrammetriche e catastali. La documentazione non consentiva di verificare con dati oggettivi, chiari e controllabili l'effettiva superficie non ammissibile e le modalità dei controlli. Assumevano particolare rilievo le divergenze tra le conclusioni amministrative e quelle della consulenza tecnica d'ufficio svolta nel giudizio civile, nonché le criticità già evidenziate da uno studio commissionato dalla stessa Regione sull'attendibilità della fotointerpretazione nel distinguere seminativi, pascoli, boschi e arbusteti. In presenza di tali incertezze, l'amministrazione avrebbe dovuto procedere a un controllo materiale in loco, secondo la disciplina europea richiamata. Il provvedimento di decadenza è stato quindi ritenuto illegittimo anche in relazione ai principi di proporzionalità e ragionevolezza. Il Collegio ha richiamato altresì gli esiti della consulenza tecnica, secondo cui, per la domanda relativa alla superficie di 37,60 ettari, la differenza tra superficie dichiarata e superficie ammissibile era inferiore al 20% e non determinava la decadenza totale. Le ulteriori doglianze sono state dichiarate assorbite. La domanda risarcitoria è stata respinta per genericità e difetto di specificità. Sono stati annullati gli atti impugnati, salva la facoltà dell'amministrazione di rideterminarsi sulla base di nuovi e diversi elementi di prova. La Regione Basilicata e AGEA sono state condannate alla rifusione delle spese, liquidate in 4.000 euro per ciascun giudizio, oltre accessori.

Norme richiamate

• Regolamento CEE n. 2078/1992

  Disciplina il regime di aiuti per il ritiro ventennale dalla produzione dei seminativi, oggetto delle domande dei beneficiari.

• Regolamento CE n. 746/1996

  Disciplina i controlli, i rimborsi e le sanzioni relativi alle misure previste dal regolamento CEE n. 2078/1992, secondo la prospettazione degli appellanti.

• art. 5 d.m. n. 159/1998

  È richiamato quale disposizione che collega la decadenza totale al superamento della soglia del 20% di scostamento tra superficie dichiarata e superficie accertata.

• art. 7 Regolamento CEE n. 3887/1992

  Impone il controllo materiale in loco quando la fotointerpretazione non consenta di concludere con certezza sull'esattezza della dichiarazione del beneficiario.

• art. 23, comma 2, lett. b), Regolamento CE n. 2419/2001

  È richiamato per il medesimo obbligo di controllo in loco nei casi in cui le risultanze della fotointerpretazione siano insufficienti o incerte.

• art. 2946 c.c.

  È richiamato con riferimento al termine ordinario decennale di prescrizione della pretesa restitutoria, questione non esaminata nel merito perché assorbita.

• art. 2033 c.c.

  È richiamato dagli appellanti per qualificare la pretesa restitutoria come ripetizione di indebito, questione non definita dal Collegio.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione dispone la decadenza da aiuti pubblici sulla base dello scostamento tra superfici dichiarate e superfici ammissibili, deve svolgere un'istruttoria autonoma, concreta e verificabile, non potendo limitarsi a recepire acriticamente gli esiti di accertamenti compiuti da altri organi.
• Il telerilevamento e la fotointerpretazione possono costituire strumenti istruttori, ma, quando presentino margini di incertezza o siano contraddetti da rilievi specifici e puntuali svolti in situ, l'amministrazione deve procedere a un controllo materiale diretto o comunque a un approfondimento tecnico idoneo a raggiungere un risultato certo.
• In materia di decadenza da contributi agricoli, grava sull'amministrazione l'onere di documentare l'effettiva consistenza delle superfici non ammissibili e di indicare con chiarezza le modalità, i dati e le metodologie impiegati nei controlli; l'assenza di tali elementi integra difetto di istruttoria.
• La decadenza totale da un beneficio, fondata sul superamento di una soglia percentuale di scostamento, richiede una determinazione attendibile e verificabile della superficie dichiarata e di quella ammissibile; in caso di incertezza istruttoria, l'adozione automatica della misura decadenziale viola anche i principi di proporzionalità e ragionevolezza.
• L'annullamento per difetto di istruttoria non impedisce all'amministrazione di riesercitare il potere, purché la nuova determinazione si fondi su elementi di prova nuovi e diversi e su un'istruttoria adeguata.

Come è indicizzato