Sentenza n. 6692/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta per la fornitura di mangimi, foraggi e generi succedanei destinati ai cavalli della Polizia di Stato. Il TAR aveva accolto il ricorso della seconda classificata, ritenendo che l'aggiudicataria dovesse essere esclusa per non avere allegato all'offerta economica l'allegato 11, contenente i prezzi unitari dei singoli materiali, documento richiesto a pena di esclusione dall'art. 14 del disciplinare. La stazione appaltante aveva acquisito il documento mediante soccorso istruttorio. L'aggiudicataria ha appellato la sentenza deducendo: 1) violazione dell'art. 101 del d.lgs. 36/2023, dell'art. 10 dello stesso decreto e dei principi del risultato e della fiducia, sostenendo che l'allegato 11 fosse un documento di dettaglio non essenziale, poiché il confronto competitivo si sarebbe svolto sul prezzo complessivo; 2) mancata considerazione del fatto che l'allegato era stato compilato e sottoscritto digitalmente prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte, sicché la sua acquisizione successiva avrebbe costituito mero chiarimento o produzione di documento preesistente, senza modifica sostanziale dell'offerta; 3) erronea motivazione del TAR circa l'essenzialità dell'allegato ai fini del controllo dei massimali unitari e del calcolo del corrispettivo in fase esecutiva. La seconda classificata ha resistito e ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l'art. 14 del disciplinare contenesse due prescrizioni autonome, entrambe sanzionate con l'esclusione: una relativa ai documenti che compongono l'offerta economica e una relativa agli elementi economici da indicare. L'offerta era costituita sia dal documento generato dal sistema sia dall'allegato 11, contenente i prezzi unitari dei singoli materiali. Quest'ultimo non era un mero riepilogo, perché i prezzi unitari dovevano rispettare i massimali fissati dalla lex specialis ed erano quindi rilevanti già nella fase di verifica dell'ammissibilità dell'offerta. Trattandosi inoltre di appalto a misura, l'elenco dei prezzi unitari costituiva parte integrante della proposta negoziale; la sua omissione rendeva l'offerta indeterminata e sostanzialmente incompleta. Ai sensi dell'art. 101, comma 1, lett. a) e b), del d.lgs. 36/2023, il soccorso istruttorio integrativo o sanante non può riguardare elementi mancanti, errori od omissioni della documentazione componente l'offerta tecnica o economica; sono invece ammissibili soltanto chiarimenti sul contenuto dell'offerta e la rettifica di errori materiali. La clausola del disciplinare era coerente con tale disciplina e legittima. I principi del risultato e della fiducia non possono derogare alle prescrizioni del Codice dei contratti pubblici, tra cui quelle che impongono la conformità dell'offerta ai documenti di gara e la presentazione dei documenti prescritti. È stata ritenuta irrilevante la circostanza che l'allegato fosse stato formato e sottoscritto prima della scadenza, poiché ciò che rilevava era la sua mancata allegazione al momento della presentazione dell'offerta; il relativo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse. Anche il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché censurava argomentazioni del TAR espresse ad abundantiam, mentre la ratio decidendi era costituita dall'essenzialità dell'allegato ai fini della verifica di ammissibilità. I motivi riproposti dalla seconda classificata sono rimasti definitivamente assorbiti. L'appellante è stata condannata al pagamento di 6.000 euro oltre accessori in favore dell'appellata; le spese tra la seconda classificata e il Ministero sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  L’art. 101, comma 1, lett. a) e b), esclude espressamente la possibilità di integrare e/o sanare elementi mancanti o errori od omissioni della documentazione di gara dell’operatore economico che riguardino l’offerta tecnica ed economica.

  Il soccorso istruttorio integrativo o sanante non può riguardare la documentazione componente l’offerta tecnica o economica; sono consentiti soltanto chiarimenti sul contenuto dell’offerta e rettifiche di errori materiali.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Il principio di tassatività delle cause di esclusione non consente di superare una clausola della lex specialis relativa a un elemento oggettivo essenziale dell’offerta economica; secondo la decisione, tale principio attiene principalmente ai requisiti soggettivi di partecipazione.

• art. 70, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Sono inammissibili le offerte non conformi ai documenti di gara.

• art. 91, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Le offerte tecniche ed economiche devono essere corredate dai documenti prescritti dal bando, dall’invito o dal capitolato d’oneri.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi non esaminati in primo grado possono essere riproposti in appello; nel caso concreto, quelli riproposti sono rimasti definitivamente assorbiti.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata trattata nell’ambito del rito relativo alle controversie concernenti le procedure di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• Quando la lex specialis stabilisce, a pena di esclusione, che l'offerta economica sia composta sia dal documento generato dal sistema sia da un distinto elenco dei prezzi unitari, quest'ultimo costituisce elemento essenziale dell'offerta e non un mero documento riepilogativo.
• In un appalto a misura, l'elenco dei prezzi unitari presentato in gara integra la proposta negoziale e può essere rilevante già nella fase di verifica dell'ammissibilità dell'offerta, quando la lex specialis impone che ciascun prezzo rispetti massimali unitari; la sua omissione può rendere l'offerta indeterminata e sostanzialmente incompleta.
• Il soccorso istruttorio previsto dall'art. 101, comma 1, lett. a) e b), del d.lgs. 36/2023 non consente di integrare o sanare documenti mancanti che compongono l'offerta tecnica o economica; sono ammissibili soltanto chiarimenti sul contenuto dell'offerta e rettifiche di errori materiali, senza alterazione della proposta originaria.
• La circostanza che il documento mancante sia stato formato e sottoscritto digitalmente prima della scadenza del termine di presentazione non supera l'omessa allegazione dell'offerta: ai fini della gara rileva che il documento sia stato validamente presentato insieme all'offerta entro il termine previsto.
• I principi del risultato e della fiducia non possono derogare alle prescrizioni del Codice dei contratti pubblici che impongono la conformità dell'offerta ai documenti di gara e la produzione dei documenti prescritti dalla lex specialis.

Come è indicizzato