Sentenza n. 1663/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva partecipato a un’asta pubblica indetta dalla gestione liquidatoria dell’ente agricolo regionale per la vendita di un complesso industriale, risultando aggiudicataria e versando il 25% del prezzo. La stipula del rogito non era stata perfezionata dapprima per asserite incongruità catastali e poi perché una particella comprendeva una cabina elettrica da escludere dal trasferimento, con necessità di frazionamento catastale e di una riduzione del prezzo. Le successive sollecitazioni della società erano rimaste senza esito. Dopo due declinatorie di giurisdizione del Tribunale civile, la società ha riproposto la controversia davanti al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 11 c.p.a., chiedendo l’accertamento della responsabilità dell’ente, il risarcimento dei danni e la restituzione delle somme versate. La ricorrente ha sostenuto che l’impegno negoziale si fosse sciolto per mancata stipula entro il termine previsto dall’avviso, richiamando l’art. 11, comma 9, d.lgs. 163/2006, e ha dedotto la violazione dei doveri di correttezza e buona fede, con richiesta di ristoro sia dei costi sostenuti sia dei mancati ricavi derivanti dalla mancata locazione dell’immobile e dalla mancata realizzazione di un impianto fotovoltaico. L’amministrazione ha eccepito la prescrizione delle pretese restitutorie e risarcitorie, sostenendo inoltre che il verbale di aggiudicazione avesse prodotto il trasferimento della proprietà e che gli ostacoli alla stipula non fossero imputabili alla venditrice.

La decisione

Il TAR ha riconosciuto la propria giurisdizione, ritenendo non necessario sollevare conflitto davanti alle Sezioni Unite. Ha qualificato la procedura come finalizzata a un contratto attivo, dal quale deriva un’entrata per l’amministrazione, soggetto alla disciplina dei r.d. 2440/1923 e 827/1924, ma non direttamente al codice dei contratti pubblici né al rito appalti. Ha escluso che il verbale di aggiudicazione avesse prodotto il trasferimento della proprietà, poiché l’avviso stabiliva espressamente che il verbale non tenesse luogo di contratto e che il passaggio di proprietà fosse subordinato alla stipula dell’atto di alienazione. Ha tuttavia escluso anche l’applicabilità dell’art. 11, comma 9, d.lgs. 163/2006, trattandosi di disciplina estranea ai contratti attivi. In applicazione del principio iura novit curia, ha riqualificato la pretesa sulla base del contenuto sostanziale delle domande e della clausola dell’avviso secondo cui l’offerta vincolava l’aggiudicatario per 90 giorni. Decorso tale termine, la società non era più vincolata alla propria offerta e poteva chiedere la restituzione delle somme e il risarcimento dei danni; l’ente venditore, invece, restava vincolato agli esiti della procedura. L’azione restitutoria è stata dichiarata prescritta: il termine decennale decorreva, al più tardi, dal 12 agosto 2009, mentre la domanda di restituzione era stata proposta solo nel 2021. L’azione risarcitoria, qualificata come responsabilità precontrattuale, non è stata ritenuta prescritta, poiché le diffide del 2011 e la domanda proposta nel 2013 avevano interrotto e sospeso la prescrizione, nonostante il precedente giudizio fosse stato definito per difetto di giurisdizione. Nel merito, il TAR ha ravvisato la violazione dei doveri di buona fede e correttezza: l’amministrazione aveva avviato la vendita senza verificare l’assenza di ostacoli giuridici e tecnici alla stipula e non aveva successivamente rimosso tali ostacoli; la società aveva maturato un affidamento ragionevole e incolpevole nel perfezionamento del contratto. Il risarcimento è stato limitato all’interesse negativo. Sono stati esclusi i danni da mancata locazione e mancata realizzazione dell’impianto fotovoltaico, perché riconducibili all’interesse positivo, nonché le spese per la stima dei mancati guadagni. Sono state invece riconosciute, perché provate e sostenute in vista del perfezionamento del contratto, le spese di pulizia e rimozione dei materiali del compendio, pari a € 35.523,20, e quelle per lo studio di fattibilità dell’impianto fotovoltaico, pari a € 8.880,00, entrambe rivalutate, con interessi moratori al saggio legale. Sono state escluse ulteriori spese di pulizia sostenute nel 2025 e nel 2026, perché successive all’instaurazione del giudizio e non riconducibili all’affidamento nella conclusione del contratto. Il ricorso è stato quindi accolto parzialmente, con condanna dell’ente al pagamento delle somme riconosciute e delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice munito di giurisdizione della domanda proposta davanti a un giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1 c.p.a.

  È richiamato per il fondamento della giurisdizione esclusiva amministrativa nella fase compresa tra aggiudicazione e stipula; la giurisdizione amministrativa è stata mantenuta ferma nel caso concreto.

• art. 3, comma 1, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  Individua i contratti attivi come quelli dai quali deriva un’entrata per l’ente pubblico; la procedura di vendita immobiliare è stata qualificata come contratto attivo.

• art. 16, comma 4, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  I processi verbali di aggiudicazione definitiva, in seguito ad incanti pubblici o a private licitazioni, equivalgono per ogni legale effetto al contratto.

  La disposizione non è stata applicata perché l’avviso di gara prevedeva espressamente che il verbale non tenesse luogo di contratto e subordinava il trasferimento alla stipula dell’atto di alienazione.

• art. 11, comma 9, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163

  La disposizione, invocata dalla ricorrente per sostenere lo scioglimento dell’impegno negoziale a causa della mancata stipula, non è applicabile ai contratti attivi.

• art. 1, comma 2-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede.

  Positivizza il dovere generale di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato, fondando la responsabilità precontrattuale dell’amministrazione quando essa alimenti un affidamento incolpevole e violi tali doveri.

• art. 97, comma 2, Cost.

  È richiamato quale fondamento costituzionale dei doveri di imparzialità e buon andamento, cui si collega il dovere pubblicistico di correttezza e buona fede.

• art. 2033 c.c.

  Fondava la domanda di restituzione delle somme versate in vista del trasferimento immobiliare; tale pretesa è stata ritenuta prescritta per decorso del termine decennale.

• art. 1337 c.c.

  È richiamato quale fondamento civilistico della responsabilità precontrattuale per violazione della buona fede nelle trattative; il TAR ha qualificato in tali termini la responsabilità dell’ente.

• art. 2943 c.c.

  La domanda risarcitoria proposta nel precedente giudizio civile e le diffide del 2011 hanno interrotto la prescrizione.

• art. 2945 c.c.

  La prescrizione è rimasta sospesa durante il precedente giudizio civile definito con declaratoria di difetto di giurisdizione.

• d.lgs. 9 ottobre 2001, n. 231

  Gli interessi previsti dalla disciplina sulle transazioni commerciali non sono applicabili, poiché la pretesa risarcitoria non deriva da una transazione commerciale.

Massime di principio

• Nelle procedure pubbliche finalizzate alla vendita di beni dell’amministrazione, il contratto è un contratto attivo e, in via diretta, si applicano la disciplina della contabilità pubblica e le regole della procedura stabilite dall’avviso, non le disposizioni del codice dei contratti pubblici dettate per gli appalti passivi, salvo eventuali specifiche previsioni applicabili.
• Quando l’avviso di asta stabilisce che il verbale di aggiudicazione non tiene luogo di contratto e subordina il trasferimento della proprietà alla stipula dell’atto di alienazione, l’aggiudicazione non produce l’effetto traslativo e non perfeziona da sola il contratto di vendita.
• Il termine previsto dall’avviso entro il quale l’offerta dell’aggiudicatario resta vincolante opera a favore del privato: decorso tale termine, l’aggiudicatario può considerarsi sciolto dall’offerta, mentre l’amministrazione venditrice resta vincolata agli esiti della procedura e ai doveri di correttezza connessi alla stipula.
• L’amministrazione che avvia una procedura di vendita senza verificare previamente l’assenza di ostacoli giuridici o tecnici alla conclusione del contratto, e che non si adopera successivamente per rimuoverli, viola i doveri di collaborazione e buona fede quando il privato abbia maturato un affidamento ragionevole e incolpevole nella stipula; ne deriva responsabilità precontrattuale.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione risarcisce l’interesse negativo, comprendente le spese inutilmente sostenute in vista della conclusione del contratto e la perdita di occasioni contrattuali, ma non l’interesse positivo consistente nei profitti che sarebbero derivati dall’esecuzione del contratto non concluso; tutte le voci devono essere provate dal danneggiato.
• La declaratoria di difetto di giurisdizione resa dal giudice civile non impedisce, se la domanda è stata tempestivamente proposta, l’interruzione e la sospensione della prescrizione dell’azione risarcitoria, quando la pretesa fatta valere nel precedente giudizio coincida sostanzialmente con quella riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione.

Come è indicizzato