Cassazione Civile, Sentenza n. 22591/2024 del 09/08/2024

Esito

La controversia

Contenzioso relativo ad avviso di accertamento ICI per l'anno 2010 su aree ubicate nel Comune destinate dal piano regolatore generale in parte a verde privato, in parte a viabilità e in parte ad "AP Standard". La Commissione tributaria regionale aveva accolto l'appello della Sviluppo Immobiliare qualificando le aree come assimilabili ad aree agricole e valutandole, quindi, secondo valore agricolo medio; il Comune ha impugnato in Cassazione sostenendo che il giudice di secondo grado ha errato nella qualificazione della fabbricabilità/inedificabilità e nella determinazione del valore imponibile, non avendo correttamente applicato le norme che riconnettono l'edificabilità alla qualificazione nel piano regolatore generale vigente alla data di imposizione e non avendo verificato la concreta incidenza dei vincoli paesaggistici (Parco Agricolo Sud Milano) sulle potenzialità edificatorie.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto i primi sette motivi di ricorso (tra cui la censura relativa alla errata qualificazione delle aree come agricole e alla mancata valutazione corretta del piano regolatore generale vigente per l'anno 2010) ritenendoli fondati. Ha rilevato che il giudice d'appello ha dato per scontata l'inedificabilità sulla sola base dell'adozione del piano territoriale di coordinamento del Parco Sud Milano senza verificare l'effettiva e concreta incidenza dei vincoli paesaggistici sulle potenzialità edificatorie, e non ha tenuto conto della riviviscenza del PRG per il 2010. Di conseguenza la sentenza impugnata è stata cassata limitatamente ai motivi accolti e la causa è stata rimessa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 2, comma 1, lett. b)

  "b) per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità. Sono considerati, tuttavia, non fabbricabili i terreni posseduti e condotti dai soggetti indicati nel comma 1 dell'articolo 9, sui quali persiste l'utilizzazione agro-silvo-pastorale mediante l'esercizio di attività dirette alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, alla funghicoltura ed all'allevamento di animali. Il Comune, su richiesta del contribuente, attesta se un'area sita nel proprio territorio è fabbricabile in base ai criteri stabiliti dalla presente lettera."

  La fabbricabilità ai fini ICI si desume dalla destinazione urbanistica attribuita nel piano regolatore generale adottato; la qualificazione urbanistica è criterio decisivo per stabilire se applicare il valore venale (aree fabbricabili) o il valore agricolo.

• d.l. 30 settembre 2005, n. 203, art. 11-quaterdecies, comma 16

  "Ai fini dell'applicazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, la disposizione prevista dall'articolo 2, comma 1, lettera b) dello stesso decreto si interpreta nel senso che un'area è da considerare comunque fabbricabile se è utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale, indipendentemente dall'adozione di strumenti attuativi del medesimo."

  Interpretazione autentica: per l'ICI rileva la destinazione del piano regolatore generale adottato, anche se non approvato dalla Regione o sprovvisto di strumenti attuativi.

• d.l. 4 luglio 2006, n. 223, art. 36, comma 2

  "Ai fini dell'applicazione del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, del testo unico delle disposizioni concernenti l’imposta di registro, di cui al d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, e del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, un'area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione della Regione e dall'adozione di strumenti urbanistici attuativi del medesimo."

  Conferma la regola che la destinazione del piano regolatore generale adottato è sufficiente per qualificare un'area come fabbricabile ai fini tributari.

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5, comma 5

  "Per le aree fabbricabili, il valore è costituito da quello venale in comune commercio al 1° gennaio dell'anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all'indice di edificabilità, alla destinazione d'uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche."

  Per le aree fabbricabili la base imponibile va determinata sul valore venale, calcolato obbligatoriamente con i criteri tassativi indicati (zona, indice di edificabilità, destinazione, oneri di adattamento, prezzi medi di mercato).

• d.lgs. 15 novembre 1997, n. 446, art. 59, comma 1, lett. g)

  "g) determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della limitazione del potere di accertamento del Comune..."

  Il regolamento comunale può predeterminare valori venali per limitare il contenzioso e l'esercizio discrezionale dell'accertamento comunale.

• d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 145

  Il piano paesaggistico regionale prevale sulla pianificazione urbanistica comunale; tuttavia la prevalenza va valutata concretamente e integrata con il PRG per stabilire se i vincoli paesaggistici eliminano o limitano la potenzialità edificatoria.

• Legge regionale Lombardia 30 novembre 1983, n. 86, art. 17, comma 4

  Prevede il recepimento delle prescrizioni del piano territoriale di coordinamento negli strumenti urbanistici generali con sostituzione delle previsioni difformi; influisce sulle destinazioni previste dal PRG ma non determina automaticamente l'inedificabilità senza verifica concreta.

• D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, comma 4

  Citato in relazione alla normativa vigente ratione temporis sulla determinazione delle basi imponibili e formalità catastali; contribuisce al quadro normativo di riferimento per la materia tributaria immobiliare.

Massime di principio

• Per l'ICI l'edificabilità di un'area si determina sulla base della destinazione attribuita dal piano regolatore generale adottato alla data di imposizione, indipendentemente dall'approvazione regionale o dall'adozione di strumenti attuativi.
• Se un'area è qualificata come fabbricabile, la base imponibile deve essere il valore venale in comune commercio calcolato obbligatoriamente secondo i criteri tassativi dell'art. 5, comma 5 (zona, indice di edificabilità, destinazione d'uso, oneri di adattamento, prezzi medi di mercato).
• L'inclusione di aree in strumenti di pianificazione paesaggistica o in un parco territoriale non comporta automaticamente l'inedificabilità: occorre una valutazione integrata e concreta dell'effettiva incidenza dei vincoli paesaggistici sulle potenzialità edificatorie.
• Nel caso di contese su più piani urbanistici (es. PGT revocato e PRG rivivente), è necessario individuare quale piano era efficacemente operativo alla data di imposizione e valutare la rilevanza di eventuali periodi transitori; il giudice deve motivare questa valutazione.
• Il giudice del merito, quando ne è chiamato a valutare la corrispondenza del valore venale attribuito, deve controllare i parametri normativi previsti e motivare congruamente la valutazione di merito; l'omessa verifica o motivazione può portare a cassazione e rinvio.
• Le valutazioni meramente aprioristiche o fondate sulla sola adozione di un piano paesaggistico senza l'accertamento della concreta perdita di potenzialità edificatoria sono inidonee a escludere la natura edificabile ex art. 2 d.lgs. 504/1992.