Sentenza n. 16831/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato la delibera sanzionatoria, relativa alla messa in vendita o al collocamento, tramite la propria piattaforma, di biglietti per 68 eventi a prezzo superiore al nominale e senza essere titolare dei sistemi di emissione. Con i primi due motivi ha contestato l’ambito soggettivo e oggettivo del divieto di secondary ticketing, deducendo violazione del principio di legalità e determinatezza, degli artt. 25, comma 2, e 41 Cost., dei vincoli europei e degli artt. 102 e 106 TFUE; ha chiesto in subordine la rimessione alla Corte costituzionale. Ha inoltre dedotto che la disciplina, come interpretata dall’AGCOM, sarebbe sproporzionata e anticoncorrenziale e impedirebbe anche l’intermediazione lecita di rivendite effettuate da consumatori a prezzo pari o inferiore al nominale. Con il terzo motivo ha sostenuto che, pur essendo stabilita in Svizzera e non potendo invocare direttamente la direttiva e-commerce, dovessero applicarsi per analogia le regole di responsabilità degli hosting provider; ha contestato la qualificazione della piattaforma come hosting attivo e lamentato errore, travisamento, difetto di motivazione e insufficienza della prova circa la propria responsabilità. Con il quarto motivo ha denunciato violazione del contraddittorio e difetto d’istruttoria, sostenendo che l’atto di contestazione non contenesse le specifiche funzionalità del sito e gli elementi della relazione della Guardia di Finanza poi valorizzati nella decisione. Con il quinto motivo, in subordine, ha contestato l’applicazione del cumulo materiale anziché del cumulo giuridico per il calcolo della sanzione. In memoria ha chiesto anche la sospensione impropria del giudizio in attesa della decisione della CGUE nella causa C-860/25.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e la richiesta di sospensione impropria. I primi due motivi sono stati ritenuti infondati sulla base dei precedenti del Consiglio di Stato: la disciplina configura un illecito amministrativo, è sufficientemente chiara e determinata e persegue finalità di interesse pubblico; non viola per ciò solo la libertà d’impresa né attribuisce diritti esclusivi in senso contrario agli artt. 102 e 106 TFUE. La rivendita sul mercato secondario non è vietata in assoluto, ma subordinata a condizioni e autorizzazioni; la causa pendente in Belgio riguarda un quadro normativo diverso e non occorreva attenderne l’esito. Il terzo motivo è infondato: in base alla pronuncia CGUE del 27 aprile 2023, C-70/22, la società stabilita in Svizzera non può invocare la direttiva e-commerce né il relativo regime di responsabilità agevolata. Inoltre, gli elementi istruttori indicati nella delibera mostrano un ruolo della piattaforma non meramente automatico o passivo, mentre la norma sul secondary ticketing si applica agli intermediari e la qualificazione dell’hosting non è decisiva. Il quarto motivo è stato respinto perché l’atto di contestazione descriveva chiaramente la condotta contestata, riferita ai 68 eventi; gli approfondimenti della Guardia di Finanza erano stati svolti dopo le controdeduzioni della società e non introducevano una nuova contestazione, ma verificavano le circostanze dedotte. Il quinto motivo è infondato: le condotte riguardavano eventi distinti, svolti in date e talvolta orari differenti, e mancava quindi l’unica sequenza temporale necessaria per il cumulo giuridico; i criteri di calcolo della sanzione sono stati ritenuti conformi alla disciplina applicabile. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 1, comma 545, l. 11 dicembre 2016, n. 232

  Del resto, secondo la giurisprudenza condivisa dal Collegio, per la configurazione dell’illecito è assolutamente irrilevante la natura attiva o passiva dell’hosting: «la formulazione della norma è tale da estendersi anche agli intermediari attivi e passivi che siano, essendo idonea a colpire egualmente, in astratto, tanto le attività lecite quanto quelle illecite.

  Il divieto comprende l’attività di intermediazione nel mercato secondario svolta da piattaforme, senza che rilevi la qualificazione dell’hosting come attivo o passivo.

• art. 1 l. 24 novembre 1981, n. 689

  La Corte costituzionale (sentenza n. 193/2016) ha chiarito che anche per le sanzioni amministrative vale il principio di legalità ma con regole proprie: nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di legge (art. 1 L. 689/1981), senza estensioni analogiche.

  La sanzione amministrativa è soggetta al principio di legalità e non può essere applicata mediante estensione analogica; nel caso, la disciplina individua la condotta vietata e i relativi destinatari.

• artt. 8 e 8-bis l. 24 novembre 1981, n. 689

  Manca dunque l’elemento costituito dalla “unica sequenza temporale”: si tratta di plurime violazioni della medesima norma, poste in essere in tempi e con riferimento ad eventi diversi.

  Il cumulo giuridico non si applica quando le violazioni della stessa norma riguardano eventi distinti e sono commesse in tempi diversi, senza un’unica sequenza temporale.

• artt. 14 e 15 direttiva 2000/31/CE

  La CGUE ha affermato che la Direttiva e-commerce n. 2000/31 si applica soltanto ai prestatori di servizi stabiliti nel territorio di uno Stato membro, come ricordato dall’art. 3, paragrafo 1, della direttiva in parola.

  Il regime della direttiva e-commerce, inclusa la disciplina invocata sulla responsabilità degli intermediari, non è invocabile da un prestatore stabilito in uno Stato terzo rispetto all’Unione.

• artt. 16 e 17 d.lgs. 9 aprile 2003, n. 70

  Dunque, la ricorrente non può invocare l’applicabilità della Direttiva e-commerce, né il regime di “responsabilità agevolata” da essa previsto.

  La società stabilita in Svizzera non può avvalersi, nel caso esaminato, delle esenzioni o limitazioni di responsabilità previste dalla disciplina nazionale attuativa della direttiva e-commerce.

• art. 102 TFUE

  Con riferimento, inoltre, all’incompatibilità della norma rispetto agli artt. 102 e 106 TFUE», non è confutabile l’assunto secondo cui «consentire la vendita dei titoli di accesso esclusivamente ad intermediari autorizzati non comporta l’attribuzione dei contestati ‘diritti esclusivi’, potendo qualsiasi soggetto in possesso dei requisiti di legge essere abilitato allo svolgimento di tale attività».

  La disciplina non attribuisce di per sé un diritto esclusivo o una posizione dominante a un operatore, poiché l’attività è accessibile a ogni soggetto che possieda i requisiti di legge.

• art. 106 TFUE

  Con riferimento, inoltre, all’incompatibilità della norma rispetto agli artt. 102 e 106 TFUE», non è confutabile l’assunto secondo cui «consentire la vendita dei titoli di accesso esclusivamente ad intermediari autorizzati non comporta l’attribuzione dei contestati ‘diritti esclusivi’, potendo qualsiasi soggetto in possesso dei requisiti di legge essere abilitato allo svolgimento di tale attività».

  L’obbligo di autorizzazione non configura l’attribuzione di diritti esclusivi incompatibili con l’art. 106 TFUE quando l’attività resta accessibile a tutti gli operatori in possesso dei requisiti prescritti.

• art. 41 Cost.

  La manifesta infondatezza deve ritenersi perché il legislatore fiscale può decidere di vietare fenomeni che siano per la loro dimensione ed il loro impatto contrari all’ordine economico quali il c.d. bagarinaggio informatico senza che questo divieto risulti ex se violativo della libertà d’impresa.

  La libertà d’impresa può essere limitata per contrastare fenomeni lesivi dell’ordine economico, quando la misura sia giustificata dall’utilità sociale e non comporti un divieto assoluto dell’attività lecita.

• art. 25, comma 2, Cost.

  Il divieto di secondary ticketing risulta chiaramente determinato nella legge e non deriva dall’interpretazione analogica in malam partem di una norma penale, trattandosi di una norma che ha introdotto un illecito amministrativo.

  Il divieto di analogia in malam partem proprio della legalità penale non si applica automaticamente alla fattispecie, che è configurata dalla legge come illecito amministrativo; resta fermo il principio di legalità amministrativa.

• art. 3, paragrafo 1, direttiva 2000/31/CE

  La CGUE ha affermato che la Direttiva e-commerce n. 2000/31 si applica soltanto ai prestatori di servizi stabiliti nel territorio di uno Stato membro, come ricordato dall’art. 3, paragrafo 1, della direttiva in parola.

  L’ambito soggettivo della direttiva e-commerce è limitato ai prestatori stabiliti nel territorio di uno Stato membro.

• art. 8 l. 24 novembre 1981, n. 689

  Manca dunque l’elemento costituito dalla “unica sequenza temporale”: si tratta di plurime violazioni della medesima norma, poste in essere in tempi e con riferimento ad eventi diversi.

  La pluralità di violazioni riferite a eventi differenti e commesse in tempi diversi non integra, nel caso deciso, i presupposti per il cumulo giuridico.

Massime di principio

• Il divieto di secondary ticketing previsto dall’art. 1, comma 545, l. n. 232/2016 comprende la messa in vendita e il collocamento commerciale di biglietti sul mercato secondario tramite piattaforme digitali; ai fini della configurazione dell’illecito è irrilevante che il prestatore sia qualificabile come hosting provider attivo o passivo.
• Un prestatore stabilito in uno Stato terzo rispetto all’Unione europea non può invocare la direttiva 2000/31/CE e il regime di responsabilità da essa previsto, salvo che una diversa previsione pattizia estenda l’ambito di applicazione; la sola prestazione di servizi a utenti europei non è sufficiente.
• L’obbligo di autorizzazione per l’attività di vendita dei biglietti non attribuisce, di per sé, diritti esclusivi o una posizione dominante quando l’attività resta accessibile a ogni operatore che soddisfi i requisiti di legge.
• Il cumulo giuridico delle sanzioni non trova applicazione, secondo la decisione, quando le violazioni della stessa disposizione riguardano eventi distinti, programmati in date o orari differenti, e manca un’unica sequenza temporale.
• Il contraddittorio procedimentale non risulta leso quando l’atto di contestazione individua chiaramente la condotta e le successive acquisizioni istruttorie sono svolte per verificare le controdeduzioni dell’interessato, senza introdurre una contestazione nuova.

Come è indicizzato