Sentenza n. 5649/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro la determinazione dirigenziale del Comune di Cosenza n. 84 del 21 gennaio 2025, con cui era stata dichiarata la decadenza dal permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine annuale previsto dall'art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380/2001. In primo grado e in appello la società ha dedotto, anzitutto, difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che il Comune non avesse adeguatamente valutato la recinzione del cantiere, gli allacciamenti provvisori, gli scavi, la paratia di pali di fondazione, la presenza di mezzi meccanici, la comunicazione di inizio dei lavori strutturali e il verbale regionale attestante lo stato di avanzamento dell'intervento. Tali attività, secondo l'appellante, avrebbero integrato l'inizio effettivo dei lavori. La società ha inoltre contestato l'esclusione delle proroghe previste dall'art. 10-septies del d.l. n. 21/2022, sostenendo che la proroga automatica prevista per convenzioni urbanistiche, accordi similari e strumenti attuativi dovesse estendersi al permesso di costruire, in quanto funzionalmente collegato a una convenzione urbanistica relativa a un programma di edilizia sociale. In subordine, ha invocato la proroga relativa ai titoli edilizi, sostenendo che la volontà di avvalersene risultasse da comportamenti concludenti. Ha dedotto anche l'incidenza del tempo occorso per la verifica degli oneri di costruzione, dei ritardi nei finanziamenti regionali, delle opposizioni dell'amministrazione penitenziaria, delle vicende relative al quadro tecnico-economico e delle sospensioni procedimentali. Infine, ha contestato la declaratoria di inammissibilità del ricorso nei confronti della Regione Calabria e del Ministero della Giustizia, assumendo che tali amministrazioni avessero avuto un ruolo qualificato nella vicenda e dovessero essere considerate controinteressate o comunque titolari di un interesse all'esito del giudizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto corretta la declaratoria di inammissibilità nei confronti della Regione Calabria e del Ministero della Giustizia. La Regione, pur finanziando l'intervento e verificando le condizioni per la conservazione del finanziamento, non aveva partecipato alla formazione del provvedimento comunale di decadenza né disponeva di poteri autorizzatori o di controllo sulla validità del permesso di costruire. Le segnalazioni della casa circondariale costituivano meri apporti istruttori e consultivi, privi di efficacia provvedimentale, sicché il Ministero non era autore dell'atto né titolare del potere esercitato e difettava di legittimazione passiva. Quanto al motivo principale, il Collegio ha ribadito che l'inizio dei lavori, ai fini dell'impedimento della decadenza del permesso di costruire, richiede attività edilizie significative, concrete e non equivoche, proporzionate alla consistenza dell'intervento e idonee a dimostrare l'effettiva volontà di realizzarlo. La recinzione, gli allacciamenti di cantiere, la cartellonistica, l'installazione di impianti e mezzi, le opere preparatorie e la limitata paratia di pali non sono state ritenute sufficienti, avuto riguardo alla realizzazione di ottantotto alloggi di edilizia sociale, perché non dimostravano l'avvio dell'effettivo programma costruttivo. Il Collegio ha escluso l'applicabilità al permesso di costruire della proroga automatica prevista dall'art. 10-septies, comma 1, lett. b), d.l. n. 21/2022, osservando che tale disposizione riguarda convenzioni di lottizzazione, accordi similari e strumenti urbanistici attuativi, mentre la lettera a) disciplina separatamente i termini dei titoli edilizi. La natura convenzionata e il finanziamento regionale dell'intervento non modificavano il regime del permesso di costruire, poiché il rapporto finanziario e quello urbanistico-edilizio operano su piani distinti. È stata inoltre ritenuta decisiva l'assenza di una tempestiva istanza di proroga presentata prima della scadenza del termine annuale. Secondo il Collegio, la proroga del termine di efficacia del permesso richiede una preventiva manifestazione di volontà dell'interessato e una valutazione dell'amministrazione; in mancanza, la decadenza si produce automaticamente ex lege e il successivo provvedimento comunale ha natura meramente dichiarativa e ricognitiva. Le vicende relative al finanziamento regionale e alla procedura di concordato preventivo sono state ritenute estranee alla legittimità della decadenza; inoltre, la revoca del finanziamento risultava motivata dal mancato raggiungimento della percentuale minima di avanzamento prevista dalla normativa regionale e non dal procedimento comunale. L'appellante è stata condannata al pagamento di 5.000 euro, oltre accessori, in favore della Regione Calabria e di 5.000 euro, oltre accessori, in favore del Comune di Cosenza; le spese sono state compensate nei confronti del Ministero della Giustizia.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  termine annuale per l'inizio dei lavori previsto dal permesso di costruire

  L'inizio dei lavori deve essere effettivo, concreto e non equivoco, mediante opere significative e proporzionate alla consistenza dell'intervento; le sole attività preparatorie non impediscono la decadenza. Decorso il termine senza un effettivo avvio, la decadenza si produce ex lege e il successivo provvedimento amministrativo è meramente dichiarativo.

• art. 10-septies, comma 1, lett. a), d.l. 21/2022, convertito dalla l. 51/2022

  La proroga relativa ai termini dei titoli edilizi non opera automaticamente in assenza di una tempestiva manifestazione di volontà dell'interessato e della conseguente valutazione dell'amministrazione.

• art. 10-septies, comma 1, lett. b), d.l. 21/2022, convertito dalla l. 51/2022

  proroga automatica dei termini relativi alle convenzioni di lottizzazione, agli accordi similari e agli strumenti urbanistici attuativi

  La disposizione non si applica ai permessi di costruire. Il legislatore ha mantenuto distinti il regime delle convenzioni e degli strumenti urbanistici attuativi e quello dei singoli titoli edilizi.

• art. 41 c.p.a.

  La notificazione del ricorso deve essere effettuata nei confronti dei soggetti titolari di una posizione sostanziale qualificata rispetto all'atto impugnato; non sono legittimati passivi gli enti che non hanno adottato l'atto né esercitato il relativo potere.

Massime di principio

• Ai fini dell'impedimento della decadenza del permesso di costruire, l'inizio dei lavori non può consistere in attività meramente formali, simboliche o preparatorie, ma deve manifestarsi attraverso opere concrete, significative e non equivoche, valutate in rapporto alla consistenza complessiva dell'intervento autorizzato.
• La recinzione dell'area, gli allacciamenti provvisori, la cartellonistica, l'allestimento del cantiere e altre opere prodromiche non integrano di per sé l'inizio dei lavori quando non dimostrino l'effettivo inserimento dell'intervento nel processo edificatorio.
• La proroga prevista per convenzioni di lottizzazione, accordi similari e strumenti urbanistici attuativi non si estende automaticamente ai permessi di costruire, poiché il legislatore ha disciplinato separatamente i due regimi.
• La proroga dei termini di efficacia di un permesso di costruire richiede una tempestiva manifestazione di volontà dell'interessato e la valutazione dell'amministrazione circa la sussistenza dei presupposti; in mancanza, il decorso del termine determina automaticamente la decadenza del titolo.
• Il rapporto di finanziamento pubblico o la convenzione relativa alla conservazione del contributo operano su un piano distinto rispetto al rapporto urbanistico-edilizio e non possono derogare ai termini e ai presupposti di decadenza del permesso di costruire in assenza di una specifica previsione normativa.
• La legittimazione passiva nel giudizio di impugnazione di un provvedimento amministrativo spetta all'amministrazione che ha adottato l'atto o esercitato il potere contestato; meri apporti istruttori, consultivi o segnalazioni di altre amministrazioni non sono sufficienti a radicarla.

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