Sentenza del 15/04/2021 n. 10013 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

Il Codacons contestava l'intimazione di pagamento del contributo unificato (c.u.) per la proposizione di un ricorso amministrativo davanti al TAR, deducendo che le associazioni di volontariato/Onlus sono esenti dal pagamento del c.u. per le attività giurisdizionali connesse ai loro fini statutari, in base al combinato disposto di artt. 8 L. 11 agosto 1991 n. 266, art. 10 D.P.R. 115/2002 e art. 27‑bis Allegato B D.P.R. 642/1972; prospettava inoltre profili di illegittimità costituzionale e profili di diritto UE (Convenzione di Aarhus e direttive) e chiedeva, in via incidentale, la verifica della tempestività dell'intimazione

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Ministero della Giustizia e del TAR Lazio: ha affermato che le Onlus e le associazioni di volontariato non sono esenti dal pagamento del contributo unificato per le attività giurisdizionali connesse alle loro attività istituzionali. La Corte ha richiamato il principio della stretta/tassativa interpretazione delle agevolazioni tributarie, la distinzione sostanziale tra c.u. e imposta di bollo e la funzione finanziaria del c.u. a favore del servizio giustizia; ha inoltre ritenuto irrilevanti, in assenza di chiara previsione normativa, le argomentazioni soggettive a favore di un'esenzione generalizzata. Sono stati dichiarati inammissibili i primi tre motivi del ricorso incidentale del Codacons; il quarto motivo (sulla tempestività dell'intimazione ai sensi dell'art. 248 t.u.) è stato rimesso alla Sezione tributaria per esame.

Norme richiamate

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico in materia di spese di giustizia), artt. 9 e 10

  Art. 9 istituisce l'obbligo del contributo unificato all'iscrizione a ruolo; art. 10 disciplina le ipotesi di esenzione, prevedendo esenzioni per i processi "già esenti" dall'imposta di bollo o da ogni spesa, tassa o diritto. La Corte interpreta l'art.10 restrittivamente: l'esenzione dal c.u. opera solo per i processi espressamente previsti come esenti (cioè esenzioni legislative complete) e non per mero riferimento soggettivo.

• D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, Allegato B, art. 27‑bis

  Prevede l'esenzione dall'imposta di bollo per "atti, documenti, istanze..." posti in essere o richiesti dalle Onlus. La Corte interpreta questa disposizione come riferita principalmente ad atti amministrativi/sostanziali e non agli atti processuali, per cui non legittima automaticamente l'esenzione dal contributo unificato.

• Legge 11 agosto 1991, n. 266, art. 8

  Riconosceva esenzioni dall'imposta di bollo e di registro per le organizzazioni di volontariato relativamente ad atti costitutivi e atti connessi allo svolgimento delle attività. La Corte ritiene che, anche se applicabile ratione temporis, tale previsione non giustifica un'estensione analogica dell'esenzione al contributo unificato; inoltre la norma è stata in parte sostituita/riordinata dal d.lgs. 117/2017.

• D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo Settore), art. 82

  Ripropone e amplia l'esenzione dall'imposta di bollo per atti e documenti degli enti del Terzo settore; la Corte osserva che questa esenzione non equivale, per effetto automatico, all'esenzione dal contributo unificato.

• Legge 23 dicembre 1999, n. 488 (introduzione del contributo unificato)

  Ha introdotto il contributo unificato come prelievo coattivo destinato a finanziare le spese degli atti giudiziari; la Corte sottolinea la funzione pubblica/finanziaria del c.u., distinta dall'imposta di bollo.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 18, comma 1

  Stabilisce che gli atti e i provvedimenti del processo sono inclusi tra gli atti processuali; la norma è richiamata per evidenziare che l'iscrizione a ruolo e gli atti processuali rientrano nel campo soggetto al c.u.

• Convenzione di Aarhus e direttive UE (2003/4/CE e 2003/35/CE) e Carta UE art. 47

  Richiamate dal ricorrente per sostenere il principio di effettività della tutela giurisdizionale in materia ambientale. La Corte rileva che tali regole possono incidere solo se il procedimento ha effettivo oggetto ambientale e, comunque, non impongono un obbligo generale di esenzione dal c.u.; le agevolazioni devono essere valutate in base alla materia, non alla sola qualità soggettiva.

• Giurisprudenza Corte di Giustizia UE, C‑61/14 (Orizzonte Salute)

  Conferma che il contributo unificato, se applicato in modo non discriminatorio e proporzionato, è compatibile con il diritto UE e con i principi di equivalenza e di effettività; pertanto l'esistenza del c.u. non è di per sé incompatibile con l'accesso effettivo alla giustizia.

Massime di principio

• Le esenzioni fiscali/tributarie (compreso il contributo unificato) sono soggette a interpretazione stretta e tassativa: non possono essere estese per analogia o interpretazione estensiva oltre le ipotesi espressamente previste dalla legge.
• L'art. 10 del t.u. spese di giustizia riconosce esenzioni dal c.u. solo per i processi espressamente previsti come esenti (cioè esenti da bollo e da ogni spesa), non per qualsiasi atto o per la sola qualità soggettiva dell'attore.
• L'esenzione dall'imposta di bollo prevista per le Onlus (art. 27‑bis Allegato B D.P.R. 642/1972 e disposizioni successive) riguarda principalmente atti amministrativi e documentali; non comporta automaticamente esenzione dal contributo unificato sugli atti processuali.
• Il contributo unificato è un tributo erariale con finalità di finanziamento del servizio giustizia e non deve essere confuso con l'imposta di bollo: la sua applicazione è compatibile con i principi costituzionali e comunitari quando sia non discriminatoria e proporzionata.
• La qualità soggettiva (essere Onlus/associazione di volontariato) di per sé non determina il diritto all'esenzione dal c.u.: occorre una chiara previsione normativa che estenda l'esenzione agli atti processuali.
• Se si contesta l'onere del c.u. in un caso concreto, verificare se la normativa italiana prevede esenzioni specifiche per quel tipo di procedimento o materia (es. materia ambientale) e, se del caso, se il procedimento rientra nelle fattispecie contemplate da norme nazionali o di recepimento UE.
• L'anticipo del contributo unificato non preclude l'accesso alla giustizia: il versamento anticipato è in molti casi recuperabile in caso di soccombenza della controparte, e sono previste misure di patrocinio a spese dello Stato per soggetti non abbienti o per enti in casi specifici.
• Per situazioni analoghe, l'operatore (giudice o cancelleria) non deve effettuare valutazioni discrezionali soggettive caso per caso sull'attinenza statutaria dell'azione per riconoscere l'esenzione: la valutazione dell'esenzione per gli atti processuali richiede una chiara disposizione di legge.