Sentenza n. 667/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, che certificava il superamento dei tetti di spesa nazionali e regionali per l'acquisto di dispositivi medici negli anni 2015-2018, e il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per l'adozione dei provvedimenti regionali di ripiano. Ha dedotto plurimi vizi propri degli atti e vizi derivati dall'illegittimità costituzionale e dalla contrarietà ai principi eurounitari della disciplina legislativa sul payback. In particolare, ha contestato la natura asseritamente retroattiva della fissazione dei tetti regionali, intervenuta nel 2019 rispetto a gare e contratti conclusi negli anni 2015-2018; la violazione delle tempistiche previste dall'art. 9-ter del d.l. 78/2015 per la fissazione dei tetti, la certificazione dello sforamento e l'adozione delle linee guida; la lesione del legittimo affidamento, poiché il ripiano avrebbe alterato ex post l'equilibrio economico dei contratti e il compenso pattuito; la violazione della libertà d'impresa e dei principi europei in materia di evidenza pubblica e affidamento; nonché l'illegittimità costituzionale della disciplina legislativa posta a fondamento del meccanismo di payback. La ricorrente ha inoltre chiesto il differimento dell'udienza, in attesa dell'accertamento ministeriale previsto dalla sopravvenuta disciplina del 2025, avendo effettuato il pagamento nella misura del 48 per cento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha negato il differimento dell'udienza, ritenendo la causa matura per la decisione e inclusa nel programma di smaltimento dell'arretrato rilevante ai fini degli obiettivi PNRR. Nel merito, il Collegio ha richiamato, ai sensi dell'art. 74 c.p.a., la motivazione di una precedente sentenza della stessa Sezione relativa a fattispecie sovrapponibile. Ha ritenuto infondate le censure di retroattività e lesione dell'affidamento: fin dall'entrata in vigore del d.l. 78/2015 erano conoscibili sia le percentuali di ripiano poste a carico dei fornitori sia il criterio di partecipazione proporzionale al fatturato; inoltre, il tetto nazionale del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario era già noto e l'accordo del 2019 aveva fissato i tetti regionali nella medesima misura. Le imprese, pertanto, avrebbero dovuto considerare ex ante l'alea e i rischi economici connessi all'eventuale superamento dei tetti. Il payback non è stato ritenuto retroattivo né lesivo dell'affidamento, poiché la disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste, senza introdurre ex novo l'obbligo sostanziale di ripiano. Il Collegio ha inoltre escluso che il meccanismo alteri le gare o i contratti pubblici: esso opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e sul fatturato aggregato, senza modificare quantità, prezzi o contenuto delle singole forniture. È stata altresì valorizzata la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha escluso l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015 e la violazione degli artt. 23 e 41 Cost., nonché dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento. È rimasta indimostrata anche l'eccessiva riduzione dei margini di utile. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito in l. 6 agosto 2015, n. 125

  «Il superamento del tetto di spesa a livello nazionale e regionale [...] è dichiarato con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze»; «L'eventuale superamento del tetto di spesa regionale [...] è posto a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici»

  La norma costituisce la base legislativa del tetto di spesa e del meccanismo di ripiano a carico dei fornitori; il giudice ritiene che gli elementi essenziali dell'obbligo fossero conoscibili già dal 2015.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito in l. 6 agosto 2015, n. 125

  «Le regioni e le province autonome definiscono con proprio provvedimento [...] l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano»

  La disposizione disciplina, per gli anni 2015-2018, la procedura regionale di individuazione delle aziende soggette al ripiano e rinvia a linee guida ministeriali adottate d'intesa con la Conferenza delle Regioni.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice, nella sentenza semplificata, di motivare mediante sintetico riferimento a precedenti conformi; il TAR lo utilizza per richiamare una propria precedente sentenza su fattispecie sovrapponibile.

• art. 8 d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito in l. 26 maggio 2023, n. 56

  «La riduzione al 48 per cento della quota determinata dai provvedimenti regionali e provinciali»

  La disciplina ha istituito un fondo e ha ridotto, secondo le condizioni previste, l'importo dovuto dai fornitori per il ripiano relativo agli anni 2015-2018; la Corte costituzionale ha poi esteso la riduzione a tutte le aziende interessate.

• art. 7 d.l. 30 giugno 2025, n. 95, convertito in l. 8 agosto 2025, n. 118

  «L'integrale versamento dell'importo [...] pari al 25 per cento [...] estingue l'obbligazione»

  La disposizione ha ulteriormente ridotto al 25 per cento la quota di payback e prevede, al ricorrere delle condizioni stabilite, la cessazione della materia del contendere nei giudizi contro i provvedimenti regionali e provinciali; nel caso esaminato non ha determinato la definizione del giudizio.

• artt. 23 e 41 Cost.

  Alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, il payback è qualificato come contributo solidaristico soggetto a riserva di legge e ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non è retroattivo quando l'obbligo sostanziale di ripiano, le percentuali poste a carico dei fornitori e il criterio di riparto proporzionale al fatturato erano già previsti dalla legge vigente al momento delle gare e delle forniture; gli atti successivi che certificano lo sforamento e disciplinano le modalità operative rendono concreta e attuabile una disciplina preesistente.
• La fissazione dei tetti regionali successivamente alla conclusione delle gare non lede, di per sé, il legittimo affidamento dei fornitori quando il tetto nazionale e i criteri legislativi di ripiano erano già conoscibili e il tetto regionale è stato poi determinato in coerenza con il parametro nazionale.
• Il payback opera ab externo sulla posizione patrimoniale complessiva dei fornitori e sul fatturato aggregato, senza modificare quantità, prezzi o contenuto dei singoli contratti pubblici; perciò non altera l'esito delle procedure di gara né rimodula retroattivamente i contratti di fornitura.
• La disciplina del payback sui dispositivi medici, per gli anni 2015-2018, è compatibile con la riserva di legge e con la libertà d'impresa quando individua legislativamente i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri essenziali di determinazione dell'obbligo.
• La mera allegazione dell'incidenza del payback sull'equilibrio economico delle forniture non è sufficiente a dimostrare la violazione della libertà d'impresa o l'irragionevole compressione dei margini di utile, occorrendo una dimostrazione concreta dell'eccessività dell'incidenza economica.

Come è indicizzato