Sentenza n. 7540/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario di terreni agricoli in via Cassia, in parte ricadenti nel Parco Regionale di Veio e interessati da servitù di elettrodotto e occupazione temporanea, ha appellato la sentenza del TAR Lazio del 5 dicembre 2025. Con il primo motivo ha dedotto che l’Amministrazione avrebbe recepito acriticamente lo studio tecnico del proponente senza valutare adeguatamente quattro alternative di tracciato, che avrebbero evitato o ridotto l’interferenza con i suoi fondi e con aree tutelate; ha invocato il minor sacrificio della proprietà e la proporzionalità, richiamato un precedente progetto Terna del 2010 e le tecniche No Dig/TOC, e lamentato difetto di motivazione e omessa pronuncia del TAR. Con il secondo motivo ha sostenuto che l’opera, da qualificare come nuovo elettrodotto, richiedesse VIA o verifica di assoggettabilità, VAS e valutazione di impatto sulla salute, contestando l’insufficienza dello Studio di Inserimento Paesistico. Con il terzo ha censurato il parere favorevole dell’Ente Parco per carenza di istruttoria, mancato studio di compatibilità ambientale, violazione delle norme del Piano del Parco e insufficiente valutazione degli effetti su falde, suolo, vegetazione, biodiversità ed ecosistema, compreso il rischio archeologico. Con il quarto ha denunciato la violazione delle garanzie partecipative in relazione alla particella catastale n. 212, inserita nell’asservimento solo nel provvedimento finale, deducendo anche la nullità dell’asservimento. Con il quinto ha contestato la condanna alle spese di primo grado, chiedendone la compensazione. La Città Metropolitana ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per riproposizione delle censure senza specifica critica alla sentenza; la società intervenuta ha inoltre chiesto la condanna per responsabilità aggravata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha prescisso dall’eccezione di inammissibilità e ha respinto l’appello nel merito, confermando la sentenza del TAR. Sul primo motivo ha ritenuto che la scelta del tracciato rientri nella discrezionalità amministrativa e tecnica, sindacabile per carenza o inattendibilità dell’istruttoria, errore sui presupposti, travisamento o manifesta illogicità. Il principio del minor sacrificio del fondo servente, previsto dall’art. 121 r.d. 1775/1933, impone di considerare le alternative concrete e di motivare la preferenza, ma non attribuisce al proprietario il diritto alla soluzione da lui proposta né impone di privilegiare il minor sacrificio del singolo fondo rispetto alle esigenze complessive dell’opera. Le quattro varianti erano state esaminate con uno specifico studio di fattibilità, considerando lunghezza, interferenze, condizioni geologiche e idrauliche, difficoltà costruttive e manutentive, sicurezza e costi; l’appellante non ha dimostrato errori tecnici manifesti. Né il progetto Terna del 2010 rendeva vincolante la variante, né la mera possibilità astratta di tecniche No Dig/TOC ne provava la concreta praticabilità. La motivazione risultava ricostruibile dall’intero procedimento e dagli atti della conferenza di servizi; i vincoli e il rischio archeologico erano stati affrontati mediante pareri, approfondimenti, indagini preventive approvate e prescrizioni. Sul secondo motivo ha escluso VIA e screening perché il progetto, anche se considerato nuovo, non rientrava per tipologia e caratteristiche nelle categorie e soglie degli Allegati III e IV alla Parte II del d.lgs. 152/2006 applicabili ratione temporis; la collocazione parziale nel Parco non comporta automaticamente l’assoggettamento. Ha escluso la VAS perché l’atto riguardava un singolo progetto e non un piano o programma, e la valutazione di impatto sulla salute perché non ricorrevano i presupposti normativi. L’esame delle alternative nell’ambito della valutazione ambientale non crea un autonomo obbligo di VIA quando questa non è dovuta. Sul terzo motivo ha rilevato che le censure non individuavano puntualmente le prescrizioni del Piano del Parco violate, non dimostravano con elementi tecnici gli effetti ambientali prospettati né precisavano la disposizione che imponesse un distinto studio di compatibilità ambientale; non erano emersi errori manifesti o omissioni istruttorie decisive. Ha inoltre considerato la rimozione delle linee aeree esistenti, senza ritenerla sostitutiva della verifica degli effetti della posa interrata. Sul quarto motivo ha ritenuto che il proprietario avesse partecipato alla scelta localizzativa complessiva e avesse già prospettato opposizione al tracciato, alternative e impatti sui terreni; l’inserimento catastale della particella n. 212 non aveva introdotto una nuova scelta localizzativa né una questione sostanziale sulla quale non avesse potuto interloquire. L’eventuale irregolarità partecipativa non era invalidante senza dimostrazione di una concreta perdita della possibilità di far valere elementi ulteriori e decisivi. La dedotta violazione partecipativa, inoltre, avrebbe comportato al più annullabilità, non nullità in assenza di una fattispecie dell’art. 21-septies l. 241/1990. Sul quinto motivo ha confermato la regolazione delle spese di primo grado: la complessità tecnica non impone la compensazione, che è facoltà esercitabile nei limiti di legge. Ha condannato l’appellante alle spese del grado, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori per ciascuna a favore di Roma Capitale, Città Metropolitana e società intervenuta; spese compensate verso le amministrazioni statali e l’Ente Parco costituiti senza difese sostanziali. Ha respinto la domanda della società per responsabilità aggravata: l’infondatezza dell’appello e il richiamo a precedenti ritenuti inconferenti non bastano, senza elementi di mala fede o colpa grave.

Norme richiamate

• art. 121 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  Tale disposizione non attribuisce al proprietario il diritto di ottenere l’accoglimento del tracciato da lui ritenuto preferibile, né impone all’Amministrazione di scegliere la soluzione che arrechi il minor sacrificio al singolo fondo indipendentemente dalle esigenze complessive dell’opera. Essa richiede, tuttavia, che le alternative concretamente prospettate dal proprietario siano prese in considerazione quando possano incidere sulla valutazione della soluzione localizzativa e che la scelta finale risulti sorretta da un’istruttoria idonea a evidenziare le ragioni della preferenza accordata al tracciato prescelto.

  La servitù di elettrodotto deve essere progettata nel modo meno pregiudizievole possibile per il fondo servente, ma il proprietario non ha diritto a imporre il tracciato da lui preferito. L’Amministrazione deve esaminare le alternative concretamente prospettate e motivare, attraverso un’istruttoria idonea, la preferenza per la soluzione prescelta.

• Parte II e Allegati III e IV del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

  Tale verifica conduce, nel caso di specie, ad escludere l’assoggettamento alla VIA e alla verifica di assoggettabilità, non risultando l’intervento riconducibile, per tipologia e caratteristiche, alle categorie progettuali e alle relative soglie previste dagli Allegati III e IV alla Parte II del d.lgs. n. 152/2006 applicabili ratione temporis.

  L’assoggettamento a VIA o a verifica di assoggettabilità dipende dalla riconducibilità concreta del progetto alle categorie e soglie previste dalla disciplina statale applicabile; la qualificazione dell’intervento come nuovo o come adeguamento non è da sola decisiva, né la sua localizzazione in un’area protetta determina automaticamente l’obbligo di VIA.

• disciplina della VAS richiamata nel d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

  La Valutazione ambientale strategica riguarda piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente e non il singolo progetto di opera pubblica.

  La VAS riguarda piani e programmi con possibili effetti significativi sull’ambiente, non l’autorizzazione di un singolo progetto infrastrutturale; l’estensione territoriale o l’articolazione in lotti non trasforma di per sé il progetto in uno strumento di pianificazione o programmazione.

• art. 21-septies l. 7 agosto 1990, n. 241

  L’eventuale violazione delle garanzie partecipative integra, infatti, un vizio di legittimità dell’atto e non determina, in assenza di una delle tassative ipotesi previste dall’art. 21-septies della legge n. 241/1990, la nullità del provvedimento.

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta di per sé la nullità del provvedimento: in assenza di una delle ipotesi tassative dell’art. 21-septies, essa costituisce un vizio di legittimità che può determinare annullabilità.

• art. 91 c.p.c.

  Ai sensi dell’art. 91 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in forza dell’art. 26 c.p.a., la parte soccombente è tenuta alla rifusione delle spese di giudizio, salva la ricorrenza dei presupposti per la compensazione nei casi previsti dall’art. 92 c.p.c.

  Nel processo amministrativo la regola è la rifusione delle spese a carico della parte soccombente; la compensazione è ammessa soltanto nei casi previsti dalla legge e non è imposta dalla complessità, anche tecnica, della controversia.

• art. 26 c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 91 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in forza dell’art. 26 c.p.a., la parte soccombente è tenuta alla rifusione delle spese di giudizio, salva la ricorrenza dei presupposti per la compensazione nei casi previsti dall’art. 92 c.p.c.

  L’art. 26 c.p.a. rende applicabile al processo amministrativo il principio di soccombenza e la disciplina della rifusione delle spese di cui all’art. 91 c.p.c., salva la compensazione nei casi previsti dalla legge.

• art. 92 c.p.c.

  Ai sensi dell’art. 91 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in forza dell’art. 26 c.p.a., la parte soccombente è tenuta alla rifusione delle spese di giudizio, salva la ricorrenza dei presupposti per la compensazione nei casi previsti dall’art. 92 c.p.c.

  La compensazione delle spese può essere disposta soltanto nei casi previsti dall’art. 92 c.p.c.; la complessità delle questioni non determina, da sola, la necessità di derogare al principio di soccombenza.

• art. 96 c.p.c.

  La mera infondatezza dell’impugnazione non è, infatti, sufficiente a integrare gli estremi della responsabilità aggravata, occorrendo l’accertamento degli ulteriori presupposti richiesti dalla specifica fattispecie invocata.

  La soccombenza non basta a fondare la responsabilità aggravata: occorre accertare gli ulteriori presupposti normativi, tra cui una condotta processuale connotata da mala fede o colpa grave; il solo richiamo a precedenti ritenuti inesistenti o inconferenti non è sufficiente.

Massime di principio

• Quando un’opera pubblica comporta l’imposizione di una servitù di elettrodotto su fondi privati, l’Amministrazione deve considerare le alternative concretamente prospettate dal proprietario se pertinenti alla scelta localizzativa e deve motivare la preferenza per il tracciato prescelto. Il principio del minor sacrificio del fondo servente non attribuisce però al proprietario il diritto di imporre la propria soluzione, che va valutata insieme alle esigenze complessive di fattibilità, sicurezza, funzionalità, interferenze, manutenzione, costi e interessi territoriali.
• Il giudice non può sostituire la propria preferenza progettuale a quella dell’Amministrazione quando la localizzazione dell’opera implica discrezionalità tecnica e amministrativa; può verificare completezza e attendibilità dell’istruttoria, correttezza dei presupposti, coerenza logica e assenza di travisamenti o manifesta irragionevolezza. La mera contrapposizione di una diversa valutazione tecnica non è sufficiente a dimostrare l’illegittimità.
• La necessità di VIA o di verifica di assoggettabilità va accertata in concreto in base alla tipologia e alle soglie previste dalla disciplina applicabile. La qualificazione dell’opera come nuova infrastruttura e la sua collocazione, anche parziale, in un’area protetta non determinano automaticamente l’assoggettamento se il progetto non rientra nelle categorie normativamente individuate.
• La VAS concerne piani e programmi, non l’autorizzazione di un singolo progetto infrastrutturale; l’estensione territoriale o la suddivisione in lotti non muta da sola la natura progettuale dell’intervento. L’obbligo di esaminare le alternative nell’ambito della valutazione ambientale opera quando la procedura ambientale è dovuta e non costituisce autonomo fondamento per imporre una VIA al di fuori dei presupposti normativi.
• La partecipazione procedimentale tutela la possibilità di incidere sulle scelte sostanziali dell’Amministrazione. L’omessa indicazione iniziale di una particella non comporta annullabilità se il proprietario ha già potuto contestare la localizzazione complessiva, proporre alternative e dedurre gli impatti pertinenti, e non dimostra di essere stato privato della possibilità di rappresentare elementi ulteriori e potenzialmente decisivi. La violazione partecipativa non determina nullità fuori dalle ipotesi tassative previste dalla legge.
• La responsabilità aggravata non discende dalla sola infondatezza dell’impugnazione né dal richiamo a precedenti giurisprudenziali ritenuti inesistenti o inconferenti: occorrono elementi idonei a dimostrare i presupposti specifici della fattispecie e una condotta processuale connotata da mala fede o colpa grave.

Come è indicizzato