Sentenza n. 9584/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con ricorso principale e motivi aggiunti, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida, gli atti della Conferenza Stato-Regioni, le circolari ministeriali e i provvedimenti della Provincia Autonoma di Bolzano relativi all'individuazione delle aziende soggette al ripiano e alla quantificazione degli importi dovuti. Dal testo emerge che le censure riguardavano il complessivo meccanismo del payback per gli anni 2015-2018 e, quanto agli atti provinciali, la loro illegittimità derivata dall'asserita illegittimità degli atti statali. Il giudizio ha riguardato anche la questione preliminare, rilevata d'ufficio, del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti provinciali di concreta quantificazione del debito.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento nella parte relativa agli atti statali, richiamando la propria giurisprudenza successiva alle sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Ha ritenuto conforme a Costituzione il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018, in quanto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria, sufficientemente determinato dalla legge e non lesivo dell'irretroattività o del legittimo affidamento. Ha invece dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione i motivi aggiunti concernenti i provvedimenti della Provincia Autonoma di Bolzano che individuavano le imprese e quantificavano le somme dovute. Secondo il Collegio, tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile ed esecutiva: la Provincia non determina il tetto di spesa, non certifica il suo superamento e non dispone di margini di discrezionalità, ma applica dati, percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali. La posizione dell'impresa è quindi un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'obbligazione patrimoniale, da far valere davanti al giudice ordinario. Il TAR ha indicato il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione e ha assegnato i termini per la riproposizione del giudizio ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale»

  La disposizione attribuisce alle Regioni e alle Province autonome compiti attuativi, tecnico-contabili e riepilogativi, senza attribuire loro il potere di determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o modificare i criteri e le percentuali del ripiano.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano del relativo superamento.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato la disciplina del rilevamento del superamento del tetto, prevedendone la determinazione sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA.

• art. 8, d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato al ripiano del superamento del tetto per gli anni 2015-2018 e previsto, nella disciplina originaria, il pagamento ridotto del 48 per cento per determinate aziende fornitrici.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Ha previsto, secondo quanto riferito nella sentenza, il pagamento ridotto del 25 per cento e la cessazione della materia del contendere per i ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali, al verificarsi delle condizioni stabilite dalla legge.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la prosecuzione o riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione, con conservazione degli effetti processuali nei termini indicati dal giudice.

• art. 133 c.p.a.

  Il Collegio rileva che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge perché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

Massime di principio

• Quando una controversia riguarda atti regionali o provinciali che, in applicazione di criteri legislativi e statali già predeterminati, individuano i fornitori di dispositivi medici e calcolano matematicamente la quota di payback dovuta da ciascuno, la posizione dell'impresa ha natura di diritto soggettivo patrimoniale e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, le Regioni e le Province autonome svolgono, ai fini della procedura relativa alle annualità 2015-2018, attività meramente tecnico-contabili ed esecutive: verificano la coerenza dei dati di fatturato, compilano l'elenco dei fornitori e applicano percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali.
• La denominazione legislativa di un atto come «provvedimento» e l'eventuale indicazione, nello stesso atto, della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non sono decisive per il riparto di giurisdizione, che deve essere determinato in base alla natura effettiva dell'attività esercitata e al petitum sostanziale.
• La controversia appartiene al giudice amministrativo quando contesta l'esercizio di un potere autoritativo; appartiene invece al giudice ordinario quando, a valle dell'esercizio del potere, riguarda un rapporto paritario e l'esatto adempimento di un'obbligazione patrimoniale determinata mediante attività vincolata.
• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è stato ritenuto costituzionalmente compatibile, secondo le sentenze della Corte costituzionale richiamate dal TAR, perché persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato ed è sufficientemente determinato dalla legge quanto a soggetti obbligati, oggetto e criteri della prestazione.

Come è indicizzato