Provvedimento AGCM A539 n. 29782 del 20/07/2021

Poste Italiane/Soluzioni: abuso di dipendenza economica nei servizi postali a Napoli

L’AGCM ha concluso il procedimento A539 accertando un abuso di dipendenza economica posto in essere da Poste Italiane S.p.A. nei confronti di Soluzioni S.r.l., recapitista attivo nella città di Napoli. L’abuso è stato ritenuto rilevante per la concorrenza ai sensi dell’articolo 9, comma 3-bis, della legge n. 192/1998, con applicazione della sanzione prevista dall’articolo 15 della legge n. 287/1990.

Parti e origine del procedimento

Poste Italiane è la società capogruppo dell’omonimo gruppo, operatore primario nel settore postale italiano e fornitore del Servizio Postale Universale. Soluzioni svolgeva attività di raccolta, distribuzione e recapito della corrispondenza, oltre a servizi ausiliari, principalmente nella città di Napoli.

Soluzioni ha intrattenuto rapporti contrattuali con Poste Italiane dal 1999 alla metà del 2017. La relazione si è articolata in accordi di partnership per il recapito delle raccomandate, negli accordi quadro relativi al periodo 2007-2012 e negli accordi quadro sottoscritti nel 2012 e nel 2013, successivamente prorogati sino al 30 giugno 2017.

La segnalazione del 15 gennaio 2020 lamentava, tra l’altro, l’imposizione di clausole di prelazione, divieti di concorrenza e di trasporto e consegna congiunti di prodotti di Poste e di terzi, ampie facoltà di variazione dei quantitativi, obblighi organizzativi e lo svolgimento di prestazioni ulteriori non contrattualizzate o non retribuite. L’Autorità ha avviato l’istruttoria nel marzo 2020, ha svolto un accertamento ispettivo presso Poste Italiane e ha acquisito informazioni e audizioni da Poste, Soluzioni, operatori del settore, associazioni e Consip.

Mercato di riferimento e contesto postale

Il mercato rilevante ai fini del procedimento è stato individuato nella fornitura del servizio di distribuzione e raccolta di corrispondenza registrata e non registrata, posta non indirizzata ed espletamento di servizi ausiliari nella città di Napoli.

A livello nazionale il settore postale presentava numerosi operatori formalmente abilitati, ma pochi soggetti effettivamente strutturati con una rete propria o una presenza significativa lungo l’intera catena produttiva. Poste Italiane conservava una posizione di assoluta preminenza, fondata sulla rete capillare, sulla propria storia di ex monopolista legale e sul ruolo di fornitore del Servizio Postale Universale.

Anche nell’area napoletana l’offerta risultava frammentata: la maggior parte dei 113 operatori titolari di licenza o autorizzazione aveva dimensioni e fatturati contenuti. Soluzioni rappresentava invece un operatore locale peculiare per dimensioni, esperienza, know-how e conoscenza del territorio, caratterizzato da specificità toponomastiche e operative. I pochi operatori con fatturati superiori svolgevano spesso attività diverse, quali autotrasporto, oppure operavano per conto di Poste o di operatori alternativi organizzati in network.

Rapporti contrattuali e progressivo irrigidimento delle condizioni

I primi accordi del periodo 1999-2007 prevedevano un’esclusiva territoriale e un diritto di prelazione a favore di Poste Italiane, oltre a facoltà di recesso connesse anche a modifiche soggettive della società. Gli accordi imponevano inoltre dettagliate regole operative, segni identificativi del personale e, in determinate fasi, l’utilizzo di mezzi recanti la scritta “Poste Italiane”.

Gli accordi quadro del 2007, stipulati dopo una gara con chiamata da Albo, inizialmente contenevano un obbligo di non concorrenza. Tale obbligo è stato eliminato soltanto a seguito degli impegni assunti da Poste Italiane nel precedente procedimento A388 “Poste Italiane-Concessionari servizi postali”. Gli accordi prevedevano comunque ampi margini di variabilità delle forniture, pur accompagnati da determinati minimi garantiti e dall’utilizzo dei Buoni di Consegna quale strumento di pianificazione.

Gli accordi quadro del 2012-2013 hanno introdotto un complesso di previsioni ulteriormente peggiorative. L’oggetto dell’affidamento è stato ampliato includendo, oltre alle raccomandate e ai servizi ausiliari, prodotti postali liberalizzati quali posta prioritaria, posta massiva e Direct Marketing. La remunerazione di parte delle attività era parametrata al chilogrammo anziché al singolo invio, con effetti ritenuti meno favorevoli per il fornitore.

Divieto di trasporto e consegna congiunti

L’articolo 12 degli accordi quadro 2012-2013 stabiliva che fosse vietato trasportare e consegnare contestualmente prodotti di Poste e prodotti di terzi, prevedendo la risoluzione ipso iure del contratto in caso di inosservanza. L’articolo 17 inseriva la violazione di tale divieto tra le cause di risoluzione di diritto.

Secondo l’Autorità, il divieto non costituiva una semplice regola tecnica di esecuzione del servizio, ma ostacolava concretamente la possibilità di Soluzioni di lavorare per altri committenti, compresi concorrenti di Poste Italiane. Poiché l’attività di recapito presentava una forte incidenza di costi fissi, Soluzioni avrebbe dovuto duplicare mezzi, personale e organizzazione oppure svolgere i servizi per terzi soltanto al di fuori dell’orario dedicato a Poste.

Le risultanze istruttorie, comprese le dichiarazioni di Assopostale e Fulmine, hanno escluso la sussistenza di vincoli normativi o esigenze operative tali da impedire il trasporto congiunto di invii di più committenti. Sarebbe stato sufficiente rendere identificabile, sulla corrispondenza, l’operatore responsabile del recapito.

L’AGCM ha quindi ritenuto che la clausola riproducesse negli effetti sostanziali il divieto di concorrenza precedentemente rimosso nell’ambito del procedimento A388, senza essere giustificata da esigenze di efficienza, qualità o regolazione del servizio.

Variabilità delle forniture e indeterminatezza del rapporto

Gli accordi 2012-2013 consentivano a Poste Italiane di variare unilateralmente le forniture sia in aumento sia in diminuzione. In particolare, Poste poteva richiedere incrementi fino al 20% dell’importo contrattuale e, per nuove attività o maggiori volumi, fino al doppio quinto. Parallelamente, poteva ridurre l’affidamento su base annua entro limiti del 20% o, in caso di cali eccezionali e non pianificabili dei volumi, fino al doppio quinto.

La clausola non incideva soltanto sui quantitativi, ma anche sul mix e sulla tipologia dei prodotti. Poste poteva richiedere attività inizialmente previste con quantità pari a zero, imponendo a Soluzioni di mantenere una struttura idonea a svolgerle anche in assenza di certezza sull’effettivo affidamento.

La combinazione tra minimi garantiti, ampie facoltà di riduzione e incremento, possibilità di modificare il mix e margini di variazione dei corrispettivi rendeva, secondo l’Autorità, sostanzialmente indeterminato e indeterminabile l’oggetto della prestazione. L’emissione dei Buoni di Consegna con cadenza semestrale, anziché annuale come previsto dopo il procedimento A388, riduceva ulteriormente la capacità di programmazione del fornitore.

L’apparato di penali e controlli, predisposto unilateralmente da Poste e assistito dalla possibilità di risoluzione, aggravava il rischio economico e organizzativo di Soluzioni. L’Autorità ha ritenuto che tale configurazione eccedesse i limiti ragionevoli dello ius variandi in un contratto di prestazione continuativa.

Posizione di dipendenza economica di Soluzioni

L’articolo 9 della legge n. 192/1998 definisce la dipendenza economica come la situazione nella quale un’impresa è in grado di determinare, nei rapporti commerciali con un’altra impresa, un eccessivo squilibrio di diritti e obblighi, tenendo conto anche della reale possibilità di reperire sul mercato alternative soddisfacenti.

L’Autorità ha ritenuto integrata tale situazione sulla base di una valutazione complessiva dei seguenti elementi:

• durata del rapporto, pari a circa 18 anni senza effettive interruzioni, grazie anche a proroghe disposte da Poste;
• rilevante asimmetria dimensionale e negoziale tra Poste, gruppo con fatturato 2020 di circa 10,5 miliardi di euro, e Soluzioni, operatore locale con fatturato medio di circa 3,5 milioni di euro;
• sostanziale mono-committenza, con una quota media del 90-95% del fatturato di Soluzioni derivante dai servizi resi a Poste;
• integrazione del compendio aziendale di Soluzioni con l’organizzazione logistica e produttiva di Poste;
• investimenti specifici in personale, mezzi di trasporto e capannoni, sostenuti da Soluzioni per soddisfare le esigenze di Poste;
• obblighi organizzativi dettagliati e modificabili dal committente;
• identificazione del personale e dei mezzi con l’immagine commerciale di Poste;
• assenza di alternative realistiche e soddisfacenti, considerata la diversa scala degli operatori alternativi e la difficoltà di riconvertire rapidamente una struttura costruita sulle esigenze di Poste.

L’Autorità ha valorizzato anche il fatto che Soluzioni, dopo la cessazione del rapporto nel 2017, non abbia più realizzato fatturato, abbia azzerato il personale, sostenuto i costi della mobilità e avviato una procedura di liquidazione, poi revocata.

Prestazioni aggiuntive

Le risultanze hanno fornito un ulteriore elemento di conferma dell’abuso con riferimento a prestazioni richieste da Poste al di fuori dell’oggetto contrattuale. In particolare, l’Autorità ha ritenuto provata almeno la richiesta di riscuotere le somme dovute dai destinatari di raccomandate in contrassegno e di riversarle agli uffici postali, attività esclusa dall’oggetto degli accordi quadro 2007-2012 e 2012-2017.

La determinazione delle somme eventualmente dovute a Soluzioni per tali prestazioni non è stata esaminata nel provvedimento, poiché la questione era pendente davanti al giudice civile.

Qualificazione giuridica e rilevanza concorrenziale

L’AGCM ha qualificato la condotta come abuso di dipendenza economica consistente nell’imposizione di condizioni contrattuali ingiustificatamente gravose, ai sensi dell’articolo 9 della legge n. 192/1998.

L’abuso non è stato considerato una vicenda meramente privatistica. Ai sensi dell’articolo 9, comma 3-bis, della legge n. 192/1998, l’Autorità può esercitare i poteri istruttori e sanzionatori previsti dall’articolo 15 della legge n. 287/1990 quando l’abuso presenta rilevanza per la tutela della concorrenza e del mercato.

Nel caso concreto, la condotta ha inciso sul processo competitivo perché ha ostacolato l’espansione e l’autonomizzazione di un operatore locale consolidato, potenzialmente idoneo a fornire servizi agli operatori alternativi e a esercitare un vincolo concorrenziale su Poste Italiane nell’area napoletana. L’effetto è stato diretto nei confronti di Soluzioni e indiretto nei confronti degli operatori postali alternativi, che avrebbero potuto avvalersi della sua rete e delle sue competenze.

L’Autorità ha escluso l’applicabilità del principio del ne bis in idem rispetto ai giudizi civili promossi da Soluzioni. Il procedimento amministrativo e le azioni civili perseguono interessi diversi: il primo tutela, con finalità punitiva, repressiva e deterrente, la concorrenza e il mercato; le seconde mirano alla tutela dei diritti soggettivi, all’inibitoria e al risarcimento. I due strumenti possono pertanto operare parallelamente.

Durata e gravità dell’infrazione

La condotta è stata ritenuta unitaria e permanente. Il periodo dell’infrazione decorre dal 28 settembre 2012, data di sottoscrizione dei primi tre accordi quadro 2012-2013 contenenti le clausole contestate, e termina il 30 giugno 2017, ultimo giorno di operatività di Soluzioni come fornitore di Poste.

La durata complessiva è stata quantificata in 4 anni, 9 mesi e 2 giorni. L’infrazione è stata qualificata come molto grave, in ragione:

• della natura delle clausole imposte;
• della posizione di preminenza di Poste Italiane;
• della dipendenza economica di Soluzioni;
• della combinazione tra divieto di trasporto congiunto, variabilità dei volumi, modificabilità del mix e servizi liberalizzati;
• dell’idoneità delle condotte a indebolire e determinare l’uscita dal mercato di un operatore significativo a livello locale;
• della consapevolezza di Poste circa il potenziale rischio concorrenziale rappresentato da Soluzioni.

L’Autorità ha inoltre valorizzato documenti interni dai quali emergeva che Poste aveva deciso di non internalizzare i lotti di Soluzioni pur avendo rilevato la convenienza economica dell’internalizzazione, anche considerando il rischio che l’agenzia, una volta liberata dal rapporto, potesse “aggredire il mercato”.

Quantificazione della sanzione

La sanzione è stata determinata ai sensi dell’articolo 15 della legge n. 287/1990, che consente, nei casi di infrazioni gravi, l’applicazione di una sanzione fino al 10% del fatturato realizzato nell’ultimo esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida. Ai fini dei criteri di quantificazione sono stati richiamati anche l’articolo 11 della legge n. 689/1981 e l’articolo 31 della legge n. 287/1990.

L’Autorità ha assunto come valore delle vendite il fatturato realizzato da Poste Italiane nel 2016, ultimo anno intero di partecipazione all’infrazione, nel mercato locale di Napoli. Poiché Poste aveva fornito una stima compresa nella forcella di 10-20 milioni di euro, è stato utilizzato il valore medio della forcella.

È stata applicata una percentuale del 10-15% del valore delle vendite, seguita da una maggiorazione del 30-35% per il rilevante fatturato complessivo di Poste Italiane, pari a circa 10,5 miliardi di euro. È stata riconosciuta un’attenuante dell’1-5% per il programma di compliance antitrust adottato dal gruppo Poste.

L’Autorità ha inoltre applicato una riduzione del 25%, ma ha respinto la richiesta di Poste di una riduzione pari al 75% prevista in un precedente caso di abuso di dipendenza economica, ritenendo diversa la fattispecie e rilevando che le condotte erano proseguite anche dopo quel precedente.

L’importo finale della sanzione è stato fissato in 11.296.629 euro, entro il limite edittale del 10% del fatturato di Poste Italiane.

Dispositivo e termini

L’AGCM ha deliberato:

• l’accertamento dell’abuso di dipendenza economica commesso da Poste Italiane ai sensi dell’articolo 9, comma 3-bis, della legge n. 192/1998;
• l’irrogazione a Poste Italiane di una sanzione amministrativa pecuniaria complessiva di 11.296.629 euro.

La sanzione deve essere pagata entro 30 giorni dalla notificazione del provvedimento. Sono previste le conseguenze per il ritardato pagamento, inclusi interessi di mora e maggiorazioni semestrali ai sensi della legge n. 689/1981, nonché la possibilità di chiedere il pagamento rateale in caso di condizioni economiche disagiate.

Il provvedimento è impugnabile davanti al TAR del Lazio entro 60 giorni dalla notificazione oppure mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 giorni.