Provvedimento AGCM A575 n. 31869 del 03/03/2026

Ostacoli all’accesso al mercato del trasporto ferroviario passeggeri rete AV

Il provvedimento riguarda il presunto abuso di posizione dominante contestato a Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. nell’assegnazione della capacità sulla rete ferroviaria ad alta velocità mediante accordi quadro, con Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. quale controllante. L’istruttoria è stata avviata per verificare se le modalità di coordinamento tra richieste confliggenti e l’applicazione dei criteri di priorità avessero ostacolato l’ingresso di SNCF Voyages Italia S.r.l. nel mercato dei servizi AV nazionali.

Parti e origine del procedimento

Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. è la holding del gruppo ferroviario nazionale, interamente detenuta dal MEF, e controlla tra l’altro RFI e Trenitalia. RFI è il gestore unico dell’infrastruttura ferroviaria nazionale in regime di concessione; SNCF Voyages Italia S.r.l. è la filiale italiana del gruppo SNCF e opera già sulla rotta internazionale Milano/Torino/Parigi. Il procedimento trae origine da una segnalazione di SVI, che denunciava ritardi, scarsa trasparenza e trattamento discriminatorio nella procedura di assegnazione della capacità quadro richiesta per l’avvio di servizi AV sulle direttrici dorsale e trasversale.

Condotta contestata e ipotesi di abuso

Nel provvedimento di avvio l’Autorità ipotizzava che RFI avesse costruito e applicato un sistema di regole e procedure idoneo, nel complesso, a ostacolare l’entrata di un nuovo operatore in grado di erodere le quote di Trenitalia. Le contestazioni riguardavano in particolare:

• l’applicazione di criteri di priorità concepiti per la programmazione annuale dell’orario di servizio anche ai conflitti tra accordi quadro;
• l’assegnazione di capacità in eccesso agli operatori storici;
• la gestione dei conflitti successivi tra richieste di capacità in modo sfavorevole al nuovo entrante.

Secondo l’ipotesi investigativa, l’abusività derivava soprattutto dall’uso di criteri che, favorendo l’incumbent, avrebbero reso difficoltoso l’ingresso profittevole di SVI.

Quadro normativo e regolatorio

Il provvedimento richiama il sistema europeo e nazionale di accesso all’infrastruttura ferroviaria, fondato sulla Direttiva 2012/34/UE, sul d.lgs. 112/2015 e sul Regolamento di esecuzione (UE) 2016/545. La disciplina impone al gestore dell’infrastruttura di garantire accesso equo, non discriminatorio e trasparente, nel rispetto del diritto dell’Unione. Gli accordi quadro, destinati a soddisfare esigenze di pianificazione pluriennale, non devono impedire l’utilizzo della rete da parte di altri richiedenti e devono essere modificabili o limitabili per consentire un migliore uso dell’infrastruttura.

È centrale anche il limite dell’85% della capacità quadro assegnabile su ciascuna traccia, fissato dall’ART per evitare la saturazione artificiale della rete. Il Regolamento 2016/545 disciplina inoltre la procedura di coordinamento tra richieste confliggenti e prevede, nella seconda fase, l’applicazione dei criteri di cui agli artt. 9 e 10; la deroga che consente di ricorrere ai criteri di priorità della programmazione annuale è stata invece alla base della scelta regolatoria di RFI contestata nel procedimento.

Mercato rilevante e posizione dominante

L’Autorità colloca la condotta nel mercato a monte dell’accesso all’infrastruttura ferroviaria nazionale, in cui RFI detiene una posizione dominante in ragione del monopolio legale della rete. L’accesso alla rete AV è indispensabile per competere nel mercato a valle dei servizi di trasporto ferroviario passeggeri ad alta velocità, distinto dai servizi a medio-lunga percorrenza per le differenze di percorrenza, frequenza, qualità e prezzo. Dal lato geografico, la valutazione è svolta a livello nazionale.

Nel mercato AV nazionale operano Trenitalia, controllata da FSI, con i brand Frecciarossa e Frecciargento, e Italo; Trenitalia detiene la quota prevalente e Italo la parte residuale significativa del mercato. SVI, invece, è il nuovo entrante che mira a espandersi oltre il servizio internazionale già svolto.

Svolgimento dell’istruttoria e avvio della fase sugli impegni

L’Autorità ha effettuato accertamenti ispettivi presso RFI, FSI, Italo e Trenitalia e ha svolto numerose audizioni e richieste di informazioni. Su istanza delle parti, il termine per la presentazione degli impegni è stato prorogato. SVI ha anche chiesto misure cautelari ex art. 14-bis L. 287/1990, poi rigettate.

RFI e FSI hanno quindi presentato impegni ex art. 14-ter L. 287/1990. Gli impegni di FSI sono stati rigettati, mentre quelli di RFI sono stati sottoposti a market test e trasmessi all’ART e ai terzi interessati. Le osservazioni ricevute hanno portato a modifiche accessorie e alla versione definitiva degli impegni.

Contenuto degli impegni definitivi

La versione finale degli impegni di RFI si articola in tre misure.

Impegno 1: assegnazione a SVI di 18 canali orari complessivi sulle direttrici dorsale e trasversale, con protezione dalla retrocessione per dieci anni dalla loro inclusione nell’AQ 2026. È previsto anche un meccanismo di backup, che consente alle imprese che subiscono la retrocessione di utilizzare la capacità fino all’effettivo avvio dei servizi di SVI, come vettore sostitutivo.

Impegno 2: modifica del PIR 2028 per far applicare, nella risoluzione dei conflitti tra accordi quadro, i criteri dell’art. 10 del Regolamento 2016/545, rinunciando alla deroga che consentiva l’uso dei criteri di priorità. RFI si impegna inoltre a richiedere alle imprese ferroviarie modelli/piani aziendali e dati necessari alla valutazione della redditività e dell’utilizzo della capacità.

Impegno 3: misura transitoria, anticipata al processo di allocazione che inizia a settembre 2026, destinata a favorire i nuovi entranti nelle more dell’entrata in vigore dell’Impegno 2. Introduce la nozione di “nuovo entrante” per i primi cinque anni dal primo AQ AV e prevede che, in certe condizioni, il nuovo entrante sia favorito nell’assegnazione di capacità disponibile o nella retrocessione di capacità non utilizzata, sottoutilizzata o sub-ottimale. Le definizioni di capacità non utilizzata, sottoutilizzata e sub-ottimale sono ancorate a soglie percentuali.

Osservazioni di ART, imprese e repliche di RFI

L’ART ha espresso forti critiche, sostenendo che gli impegni avrebbero alterato l’assetto regolatorio e invaso le competenze dell’autorità di settore. A suo avviso, la tutela del nuovo entrante poteva e doveva essere assicurata già con l’applicazione della disciplina vigente, senza introdurre misure derogatorie o nuovi criteri applicativi.

Le imprese ferroviarie hanno formulato osservazioni differenziate: Trenitalia ha contestato l’impatto delle retrocessioni e il rischio per la stabilità degli investimenti, Italo ha evidenziato il rischio di penalizzazione e ha chiesto chiarimenti, mentre SVI ha valutato favorevolmente il pacchetto, pur chiedendo maggiore ampiezza e stabilità. RFI ha replicato ai rilievi chiarendo il contenuto applicativo delle misure e riaffermando la coerenza degli impegni con i principi euro-unitari.

Valutazioni dell’Autorità e legittimazione dell’intervento

L’Autorità respinge l’obiezione dell’ART secondo cui l’accoglimento degli impegni determinerebbe un’indebita regolazione del mercato. Secondo il provvedimento, le misure si collocano nell’ambito della discrezionalità gestionale di RFI e non modificano il quadro regolatorio, ma correggono le modalità con cui il gestore applica le proprie regole di assegnazione della capacità. Viene ribadito il principio del doppio controllo, regolatorio e antitrust, e la piena legittimità dell’intervento anche in presenza di disciplina di settore.

Valutazione dell’Impegno 1

L’Impegno 1 è ritenuto idoneo a rendere effettivo l’ingresso di SVI nel mercato AV, in quanto assicura un set minimo di canali sulle direttrici di interesse, selezionati in modo più funzionale all’avvio dell’attività. La protezione decennale dalla retrocessione è giudicata proporzionata alla necessità di garantire un orizzonte di stabilità a un operatore nuovo in un settore ad alta intensità di capitale.

L’Autorità ritiene inoltre non sproporzionata la distribuzione dell’onere delle retrocessioni tra Trenitalia e Italo: la maggiore incidenza su Trenitalia dipende dalla sua maggiore dotazione di tracce sulle direttrici interessate e dall’esistenza di capacità non utilizzata o sottoutilizzata. Il meccanismo di backup attenua il rischio di capacità inutilizzata e preserva la continuità del servizio fino all’avvio effettivo di SVI.

Valutazione dell’Impegno 2

L’Impegno 2 è considerato centrale, perché interviene sulle cause strutturali dell’ostacolo all’ingresso. L’applicazione degli artt. 9 e 10 del Regolamento 2016/545 al coordinamento tra accordi quadro è ritenuta più coerente con i principi di trasparenza, non discriminazione e miglior utilizzo dell’infrastruttura rispetto all’uso dei criteri di priorità della programmazione annuale.

L’Autorità evidenzia che la nuova formulazione supera i rilievi dell’ART e che l’assenza di una metodologia rigida è mitigata dalla necessità di conformarsi agli impegni e dalla vigilanza del regolatore di settore. La richiesta di dati alle imprese è considerata compatibile con gli obblighi di riservatezza e con la separazione funzionale prevista dalla disciplina di settore.

Valutazione dell’Impegno 3

L’Impegno 3 è qualificato come misura temporanea e complementare, volta a garantire la fase di ramp-up del nuovo entrante e a evitare che la tutela di SVI resti solo formale. La retrocessione di capacità non utilizzata o sottoutilizzata è ritenuta coerente con il principio “use it or lose it” del Regolamento 2016/545. Le eventuali incertezze interpretative sulle definizioni di capacità non utilizzata e sottoutilizzata sono considerate superate dai chiarimenti forniti da RFI nelle repliche.

Esito del procedimento

L’Autorità conclude che gli impegni complessivamente considerati sono idonei a rimuovere le criticità concorrenziali originariamente contestate e a rendere effettivo e sostenibile l’ingresso del nuovo operatore nel mercato AV. Viene quindi resa obbligatoria la loro osservanza ai sensi dell’art. 14-ter, comma 1, L. 287/1990.

Il procedimento è chiuso senza accertamento dell’infrazione nei confronti di RFI; nei confronti di FSI è dichiarato che non vi è luogo a provvedere. RFI deve presentare all’Autorità, entro novanta giorni dalla notifica, una relazione sull’attuazione degli impegni. Non sono irrogate sanzioni pecuniarie.