Corte di giustizia, Sentenza C-547/22

Risarcimento del danno da perdita di opportunità negli appalti pubblici

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale proposto dall’Okresný súd Bratislava II in una controversia tra INGSTEEL spol. s r. o. e l’autorità slovacca competente in materia di appalti pubblici. Il tema centrale è la portata del diritto al risarcimento previsto dalla direttiva 89/665/CEE per l’offerente illegittimamente escluso da una procedura di aggiudicazione, in particolare quando il pregiudizio allegato consiste nella perdita di un’opportunità di partecipare alla gara e di conseguire l’appalto.

Fatti e procedimento principale

L’amministrazione aggiudicatrice slovacca aveva bandito una gara per lavori su sedici stadi di calcio. Il consorzio di cui INGSTEEL faceva parte fu escluso per asserita carenza dei requisiti economico-finanziari; l’esclusione fu confermata in sede amministrativa e poi giudiziaria, fino all’intervento della Corte suprema slovacca a seguito di un precedente rinvio pregiudiziale nella causa Ingsteel e Metrostav (C‑76/16). Quando l’esclusione venne infine annullata, la procedura era già conclusa con la stipula di un accordo-quadro con l’unico offerente rimasto.

INGSTEEL ha quindi chiesto il risarcimento del danno, quantificandolo come lucro cessante per l’appalto perso e come spese per la perizia tecnica. Il giudice del rinvio ha dubitato che il diritto slovacco, che menziona il risarcimento di "danni effettivi" e "lucro cessante", consentisse di riconoscere anche la perdita di opportunità, intesa come chance di partecipare alla gara e realizzare un utile.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale ha chiesto, in sostanza:

• se sia conforme alla direttiva 89/665 rifiutare un risarcimento a titolo di perdita di opportunità a un offerente illegittimamente escluso;
• se sia conforme alla direttiva non considerare risarcibile il lucro cessante derivante dalla perdita della possibilità di partecipare alla procedura.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• l’articolo 267 TFUE;
• la direttiva 89/665/CEE, in particolare l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, e l’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), nonché i paragrafi 6 e 7;
• la direttiva 2007/66/CE, soprattutto il considerando 36, relativo al diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale ai sensi dell’articolo 47 della Carta.

Viene altresì descritta la disciplina slovacca sulla responsabilità per i danni causati nell’esercizio di pubblici poteri, che subordina il risarcimento all’annullamento o alla riforma della decisione illegittima e prevede, secondo l’interpretazione nazionale richiamata in causa, il ristoro di danni effettivi e lucro cessante.

Ragionamento della Corte

Sul piano della ricevibilità, la Corte respinge le obiezioni dell’autorità convenuta: spetta al giudice del rinvio valutare la necessità e la rilevanza del rinvio, e le questioni sono formulate in termini di interpretazione del diritto dell’Unione, non di applicazione diretta al caso concreto.

Nel merito, la Corte interpreta l’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), in modo ampio. Sottolinea che la disposizione impone agli Stati membri di prevedere un risarcimento per i soggetti lesi da una violazione del diritto UE in materia di appalti pubblici, senza distinguere tra categorie di danno. Il testo può quindi coprire anche il danno derivante dalla perdita dell’opportunità di partecipare alla gara.

Il contesto sistematico conferma questa lettura: la direttiva 89/665 si inserisce nel più generale principio secondo cui i danni causati da violazioni del diritto dell’Unione devono essere integralmente riparati, e il rimedio risarcitorio è concepito come rimedio di ultima istanza, particolarmente rilevante quando l’offerente non può più ottenere utilità dall’annullamento dell’esclusione perché la procedura è già terminata.

La Corte evidenzia inoltre che la perdita di opportunità può costituire un danno distinto dal mancato ottenimento dell’appalto. In tal caso, un’esclusione illegittima può aver privato l’operatore della chance di concorrere utilmente all’aggiudicazione, e tale pregiudizio non può essere escluso in via di principio dal novero dei danni risarcibili. La lettura restrittiva della norma comprometterebbe l’obiettivo della direttiva di garantire un ricorso effettivo e di non lasciare senza tutela le violazioni del diritto degli appalti.

Limiti rimessi al diritto nazionale

Pur riconoscendo la risarcibilità della perdita di opportunità, la Corte precisa che, in assenza di disciplina UE specifica, spetta al diritto interno determinare i criteri di accertamento e di valutazione del danno. Tali criteri devono però rispettare i principi di equivalenza ed effettività. In quest’ottica, i giudici nazionali devono interpretare il diritto interno, per quanto possibile, in conformità con il diritto dell’Unione, anche adeguando eventuali orientamenti giurisprudenziali consolidati incompatibili con gli obiettivi della direttiva.

Dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665/CEE osta a una normativa o prassi nazionali che non ammettano per principio la possibilità, per un offerente escluso illegittimamente da una procedura di appalto pubblico, di essere indennizzato per il danno subito a causa della perdita dell’opportunità di partecipare alla procedura ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto.

Portata pratica

La decisione è rilevante per i contenziosi risarcitori in materia di appalti pubblici: conferma che la chance perduta non è un danno “di serie B”, ma può essere oggetto di ristoro autonomo. Per avvocati e imprese, ciò rafforza la strategia di cumulare, ove ne ricorrano i presupposti, la domanda di risarcimento con la prova della concreta probabilità di partecipazione utile e di aggiudicazione, lasciando però al diritto nazionale la disciplina delle modalità probatorie e liquidatorie.