Corte di giustizia, Sentenza C-441/21

Regime spagnolo di ricapitalizzazione per imprese strategiche e aiuti di Stato nel contesto COVID-19

La pronuncia riguarda un ricorso per cassazione proposto da Ryanair DAC contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato la decisione della Commissione di non sollevare obiezioni rispetto a un regime di aiuti spagnolo istituito per sostenere la solvibilità di imprese strategiche colpite dalla pandemia. Il caso si inserisce nel quadro del Temporary Framework adottato dalla Commissione per fronteggiare l'emergenza COVID-19.

Fatti e procedimento amministrativo

Il 20 luglio 2020 la Spagna ha notificato alla Commissione un regime di sostegno alla solvibilità delle imprese strategiche, finanziato con 10 miliardi di euro e gestito da un comitato interministeriale con il supporto di SEPI. Il regime prevedeva il ricorso a strumenti finanziari e partecipativi in favore di imprese non finanziarie stabilite in Spagna, considerate sistemiche o strategiche, in temporanea difficoltà a causa della pandemia.

La Commissione, con decisione del 31 luglio 2020, ha qualificato il regime come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ma lo ha dichiarato compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, alla luce del Temporary Framework. Ryanair ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale, che ha respinto il ricorso.

Motivi di appello

In appello Ryanair ha dedotto sei motivi principali:

• violazione del principio di non discriminazione per nazionalità, della libertà di stabilimento e della libertà di prestazione dei servizi;
• mancato svolgimento del test di bilanciamento tra effetti favorevoli e sfavorevoli dell'aiuto;
• erronea qualificazione della misura come "regime di aiuti";
• mancato avvio del procedimento formale d'indagine nonostante i dubbi sulla compatibilità;
• violazione dell'obbligo di motivazione.

Non discriminazione e rapporto tra articolo 18 TFUE e articolo 107 TFUE

La Corte ricorda che l'articolo 18 TFUE si applica autonomamente solo quando il Trattato non contiene una disciplina specifica sulla discriminazione. Poiché l'articolo 107 TFUE, in particolare i paragrafi 2 e 3, contiene deroghe specifiche al divieto di aiuti incompatibili, esso costituisce una "special provision" ai sensi dell'articolo 18 TFUE.

Ne consegue che la differenza di trattamento derivante dal criterio che limita il beneficio alle imprese stabilite in Spagna e con sede principale in tale Stato membro doveva essere valutata solo alla luce dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. La Corte esclude quindi che occorresse un autonomo esame alla luce dell'articolo 52 TFUE.

Proporzionalità del criterio territoriale

Quanto alla proporzionalità, la Corte conferma il ragionamento del Tribunale secondo cui il criterio della sede principale in Spagna era idoneo e necessario per garantire un nesso stabile e duraturo tra i beneficiari e l'economia spagnola, obiettivo coerente con la finalità di rimediare a una grave perturbazione dell'economia nazionale.

La Corte osserva che Ryanair, pur contestando varie affermazioni del Tribunale, non ha dimostrato una distorsione evidente dei fatti né un errore di diritto. È inoltre confermato che il legislatore spagnolo poteva adottare criteri qualitativi, e non meramente quantitativi, per selezionare le imprese da sostenere. Il richiamo alla presenza di altri criteri di ammissibilità non rendeva superfluo il criterio territoriale.

Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

La Corte respinge anche la censura relativa alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Essa afferma che gli effetti restrittivi che derivano dalla natura selettiva di un aiuto di Stato non costituiscono, di per sé, una violazione autonoma delle libertà fondamentali del Trattato.

Quando la modalità contestata è indissolubilmente legata all'oggetto dell'aiuto, la sua incidenza deve essere valutata nell'ambito della procedura di cui all'articolo 108 TFUE e non separatamente. Ryanair avrebbe dovuto dimostrare effetti restrittivi eccedenti quelli inerenti a un aiuto concesso in conformità all'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, prova che non è stata fornita.

Nessun obbligo di bilanciamento tra effetti favorevoli e sfavorevoli

La Corte ribadisce il proprio orientamento secondo cui l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non impone alla Commissione di procedere a un ulteriore bilanciamento tra gli effetti positivi dell'aiuto e i suoi effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sulla concorrenza non falsata. Tale bilanciamento è già incorporato nella scelta del Trattato di ammettere deroghe per finalità eccezionali come il rimedio a una grave perturbazione dell'economia di uno Stato membro.

Pertanto, la Commissione non doveva effettuare il test di bilanciamento preteso da Ryanair.

Qualificazione della misura come "regime di aiuti"

La Corte conferma anche la qualificazione del provvedimento come "regime di aiuti" ai sensi dell'articolo 1, lettera d), del regolamento 2015/1589. Il Tribunale aveva correttamente verificato che la normativa spagnola di base consentisse la concessione di aiuti individuali senza ulteriori misure attuative e definisse i beneficiari in modo generale e astratto.

La Corte respinge l'argomento secondo cui le autorità spagnole avrebbero goduto di un margine discrezionale tale da escludere la natura di regime. Le contestazioni di Ryanair miravano in sostanza a rimettere in discussione l'apprezzamento dei fatti del Tribunale senza dimostrare una distorsione manifesta.

Mancato avvio del procedimento formale d'indagine

Sul quinto motivo, la Corte osserva che il quarto motivo di primo grado, relativo ai diritti procedurali di Ryanair, riprendeva sostanzialmente gli argomenti già dedotti contro il merito della decisione della Commissione. Il Tribunale poteva quindi ritenere che esso non avesse contenuto autonomo e che, dopo il rigetto dei primi tre motivi, non fosse necessario esaminarlo separatamente.

La Corte ricorda che la necessità di avviare il procedimento formale d'indagine sussiste solo quando emergano seri dubbi sulla compatibilità dell'aiuto, da provare sulla base di elementi coerenti. Ryanair non ha fornito elementi specifici ulteriori idonei a dimostrare tali dubbi.

Obbligo di motivazione

Quanto al sesto motivo, la Corte conferma che una decisione di non sollevare obiezioni adottata ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE può essere motivata in modo sintetico, purché risulti chiaramente il ragionamento della Commissione e sia possibile il controllo giurisdizionale.

Nel contesto eccezionale della pandemia e dell'urgenza di adottare il Temporary Framework e le decisioni applicative, la motivazione della Commissione è stata ritenuta sufficiente. Le censure di Ryanair riguardavano in realtà il merito della decisione, non il vizio di motivazione.

Decisione e principi affermati

La Corte respinge integralmente il ricorso e condanna Ryanair alle spese della Commissione, disponendo che la Spagna sopporti le proprie spese in quanto interveniente. La decisione conferma l'ampio margine di apprezzamento della Commissione nella gestione degli aiuti di Stato adottati per fronteggiare la crisi COVID-19, purché essi rientrino nei limiti dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e siano necessari e proporzionati rispetto all'obiettivo di riparare una grave perturbazione dell'economia nazionale.