Direttiva 2018/851

Direttiva (UE) 2018/851 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti

La direttiva interviene sulla disciplina quadro dei rifiuti per rafforzare l’orientamento all’economia circolare, la prevenzione alla fonte, la raccolta differenziata e il riciclaggio di qualità. La scelta normativa è motivata dall’esigenza di trasformare la gestione dei rifiuti in gestione sostenibile dei materiali, ridurre la dipendenza dalle materie prime importate e contenere gli impatti ambientali e climatici lungo l’intero ciclo di vita dei prodotti.

Obiettivi e finalità

La modifica dell’articolo 1 della direttiva 2008/98/CE chiarisce che la disciplina mira a:

• proteggere ambiente e salute umana;
• evitare o ridurre la produzione di rifiuti;
• ridurre gli effetti negativi della produzione e gestione dei rifiuti;
• ridurre gli effetti complessivi dell’uso delle risorse e migliorarne l’efficienza.

Il quadro complessivo è letto in chiave di transizione verso un’economia circolare e di rafforzamento della competitività dell’Unione nel lungo periodo. I considerando sottolineano inoltre la necessità di coerenza con le politiche su energia, clima, agricoltura, industria e ricerca.

Ambito di applicazione e chiarimenti definitori

La direttiva chiarisce e amplia il lessico della direttiva quadro sui rifiuti. Tra le definizioni più rilevanti per gli operatori economici e per i consulenti fiscali e legali vi sono:

• "rifiuti urbani", definiti in modo allineato alla prassi statistica Eurostat/OCSE;
• "rifiuti alimentari", che comprendono tutti gli alimenti divenuti rifiuti ai sensi del regolamento (CE) n. 178/2002;
• "rifiuti organici", che includono rifiuti biodegradabili di giardini e parchi e rifiuti alimentari e di cucina;
• "recupero di materia", concetto destinato a ricomprendere operazioni diverse dal recupero di energia;
• "riempimento", inteso come recupero di rifiuti non pericolosi per ripristini in aree escavate o per scopi ingegneristici;
• "regime di responsabilità estesa del produttore".

La definizione di rifiuti urbani è centrale per la misurazione degli obiettivi di riuso e riciclaggio: include i rifiuti domestici indifferenziati e differenziati, nonché rifiuti simili provenienti da altre fonti, ma esclude rifiuti di produzione, agricoltura, silvicoltura, pesca, fosse settiche, reti fognarie, impianti di trattamento delle acque reflue, veicoli fuori uso e rifiuti da costruzione e demolizione.

L’articolo 2, come modificato, esclude inoltre dall’ambito della direttiva talune sostanze destinate a essere utilizzate come materie prime per mangimi, se non costituite da o contenenti sottoprodotti di origine animale.

Gerarchia dei rifiuti e strumenti economici

L’articolo 4, paragrafo 3, impone agli Stati membri di ricorrere a strumenti economici e altre misure per incentivare l’applicazione della gerarchia dei rifiuti. L’allegato IV bis elenca strumenti tipici quali:

• tasse e restrizioni su discarica e incenerimento;
• tariffe puntuali basate sulla quantità di rifiuti prodotti;
• incentivi fiscali per le donazioni, soprattutto alimentari;
• regimi di responsabilità estesa del produttore;
• sistemi cauzione-rimborso;
• appalti pubblici sostenibili;
• incentivi per autorità locali;
• sostegno a ricerca e innovazione nel riciclaggio.

Si tratta di un obbligo di risultato lasciato alla discrezionalità nazionale quanto a mezzi e combinazione degli strumenti.

Sottoprodotti e cessazione della qualifica di rifiuto

Gli articoli 5 e 6 vengono rafforzati per promuovere il recupero di materia e la certezza giuridica del mercato delle materie prime secondarie.

Per i sottoprodotti, gli Stati membri devono adottare misure per garantire che una sostanza o un oggetto derivante da un processo produttivo non sia considerato rifiuto se soddisfa le condizioni previste. La Commissione può adottare atti di esecuzione per criteri dettagliati e uniformi; in assenza di criteri UE, gli Stati membri possono fissare criteri nazionali, notificandoli alla Commissione ove richiesto dalla direttiva (UE) 2015/1535.

Per la cessazione della qualifica di rifiuto, gli Stati membri devono adottare misure appropriate affinché i rifiuti sottoposti a recupero cessino di essere tali quando soddisfano le condizioni di legge. La Commissione può adottare criteri dettagliati per tipi di rifiuti specifici, con requisiti su:

• input ammissibili;
• processi di trattamento;
• criteri di qualità;
• controlli di qualità e accreditamento;
• dichiarazione di conformità.

In assenza di criteri UE o nazionali, è ammessa la decisione caso per caso. Rimane ferma la responsabilità dello Stato membro nell’accertamento definitivo della sussistenza dei requisiti. La persona che utilizza o immette sul mercato un materiale che ha cessato di essere rifiuto deve garantirne la conformità alla normativa chimica e di prodotto applicabile.

Responsabilità estesa del produttore

La direttiva introduce un nuovo articolo 8 bis, destinato a incidere in modo significativo su filiere come imballaggi, RAEE, pile e veicoli fuori uso, oltre che su eventuali ulteriori regimi nazionali.

Gli Stati membri devono:

• definire chiaramente ruoli e responsabilità degli attori coinvolti;
• fissare obiettivi di gestione dei rifiuti coerenti con la gerarchia dei rifiuti;
• predisporre sistemi di informazione e tracciamento dei dati;
• garantire parità di trattamento tra produttori, senza oneri sproporzionati per PMI e piccoli produttori.

Quanto ai regimi operativi, devono essere assicurati:

• copertura geografica adeguata, senza limitazioni alle sole aree più redditizie;
• disponibilità di sistemi di raccolta dei rifiuti;
• mezzi finanziari e, se del caso, organizzativi sufficienti;
• meccanismi di autosorveglianza e verifiche indipendenti;
• pubblicità delle informazioni essenziali.

Sul piano economico, i contributi versati dai produttori devono coprire i costi della raccolta differenziata, del trasporto e del trattamento necessari per raggiungere gli obiettivi, i costi dell’informazione ai detentori di rifiuti e i costi di raccolta e comunicazione dati. I contributi devono essere modulati, ove possibile, in funzione di durata, riparabilità, riutilizzabilità, riciclabilità e presenza di sostanze pericolose.

La direttiva consente deroghe limitate sulla ripartizione dei costi, purché i produttori sostengano almeno una quota minima dei costi necessari. I regimi esistenti prima del 4 luglio 2018 devono essere resi conformi entro il 5 gennaio 2023.

Prevenzione dei rifiuti e rifiuti alimentari

Il nuovo articolo 9 rafforza il ruolo della prevenzione, imponendo misure su più fronti:

• modelli di produzione e consumo sostenibili;
• progettazione di prodotti durevoli, riparabili, riutilizzabili e aggiornabili;
• riduzione dei rifiuti contenenti materie prime critiche;
• reti di riparazione e riutilizzo;
• disponibilità di pezzi di ricambio, manuali, software e informazioni tecniche;
• riduzione dei rifiuti nei processi industriali, estrattivi, manifatturieri e nelle costruzioni;
• riduzione dei rifiuti alimentari in tutta la filiera;
• promozione della donazione di alimenti e della ridistribuzione per consumo umano;
• riduzione delle sostanze pericolose nei prodotti e nei materiali;
• campagne di informazione e sensibilizzazione.

Sulle sostanze estremamente preoccupanti, il regolamento REACH è richiamato espressamente: dal 5 gennaio 2021 i fornitori di articoli devono trasmettere all’ECHA le informazioni ex articolo 33, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1907/2006. L’ECHA deve istituire e mantenere una banca dati entro il 5 gennaio 2020.

Per i rifiuti alimentari, gli Stati membri devono adottare programmi specifici di prevenzione. La Commissione:

• deve adottare, entro il 31 marzo 2019, una metodologia comune e requisiti minimi di qualità per misurare i livelli di sprechi alimentari;
• deve esaminare entro il 31 dicembre 2023 i dati per valutare la fattibilità di un obiettivo UE al 2030;
• deve prendere in considerazione, entro il 31 dicembre 2024, ulteriori misure di prevenzione, anche con possibili obiettivi quantitativi sul riutilizzo.

Raccolta differenziata, recupero e divieti di smaltimento improprio

L’articolo 10 conferma che i rifiuti devono essere avviati a preparazione per il riutilizzo, riciclaggio o altro recupero; ove necessario, essi devono essere raccolti separatamente e non miscelati. Sono ammesse deroghe solo se la raccolta congiunta non pregiudica il recupero di qualità, è ambientalmente migliore, non è tecnicamente fattibile o comporta costi sproporzionati.

L’articolo 11, dedicato alla preparazione per il riutilizzo e al riciclaggio, impone agli Stati membri:

• di promuovere reti di preparazione per il riutilizzo e riparazione;
• di istituire la raccolta differenziata almeno per carta, metallo, plastica e vetro;
• di introdurre la raccolta differenziata dei tessili entro il 1° gennaio 2025;
• di promuovere la demolizione selettiva e la cernita dei rifiuti da costruzione e demolizione almeno per legno, frazioni minerali, metalli, vetro, plastica e gesso.

Gli obiettivi vincolanti per i rifiuti urbani sono:

• 55 % entro il 2025;
• 60 % entro il 2030;
• 65 % entro il 2035.

Gli Stati membri con bassi livelli di riciclaggio nel 2013 o forte ricorso alla discarica possono chiedere una proroga fino a cinque anni, previa comunicazione alla Commissione almeno 24 mesi prima della scadenza e presentazione di un piano di attuazione conforme all’allegato IV ter. In caso di proroga, restano dovuti obiettivi intermedi: 50 % al 2025, 55 % al 2030 o 60 % al 2035, a seconda del target prorogato.

Regole di calcolo e controlli sui risultati

Gli articoli 11 bis e 11 ter introducono una disciplina dettagliata per il calcolo e la verifica dei risultati.

In sintesi:

• il riciclaggio va calcolato sulla base del peso dei rifiuti urbani immessi nel processo di riciclaggio;
• il peso dei materiali scartati prima del riciclaggio non può essere incluso;
• è ammesso, in condizioni rigorose, misurare il peso in uscita da operazioni di cernita;
• per il trattamento aerobico o anaerobico dei rifiuti biodegradabili, il materiale può essere computato come riciclato solo se il prodotto finale è effettivamente destinato a essere utilizzato come prodotto, materiale o sostanza riciclati;
• dal 1° gennaio 2027 gli Stati membri possono computare i rifiuti organici solo se raccolti separatamente o differenziati alla fonte;
• i metalli separati dopo l’incenerimento possono essere computati se rispettano criteri di qualità che saranno fissati dalla Commissione;
• i rifiuti esportati fuori dall’Unione possono essere conteggiati solo se il trattamento all’estero è ampiamente equivalente alle prescrizioni UE e l’esportatore prova la conformità al regolamento (CE) n. 1013/2006.

La Commissione deve inoltre istituire un sistema di segnalazione preventiva: almeno tre anni prima di ciascuna scadenza obiettivo deve valutare il rischio di mancato raggiungimento e individuare gli Stati membri in ritardo, con raccomandazioni e buone pratiche.

Rifiuti pericolosi, oli usati e rifiuti organici

La direttiva rafforza anche la disciplina di specifici flussi.

Per i rifiuti pericolosi:

• gli Stati membri devono istituire registri elettronici dell’intero territorio;
• i soggetti tenuti a tenere registri cronologici devono trasmettere i dati alle autorità competenti;
• la Commissione può fissare condizioni minime di funzionamento dei registri.

Per i rifiuti domestici pericolosi, entro il 1° gennaio 2025 deve essere istituita la raccolta differenziata delle frazioni per garantire il trattamento corretto e prevenire contaminazioni degli altri flussi urbani. La Commissione deve adottare linee guida entro il 5 gennaio 2020.

Per gli oli usati, gli Stati membri devono privilegiare la raccolta separata e la rigenerazione, o in alternativa altre operazioni di riciclaggio con risultato ambientale equivalente o migliore. La Commissione deve esaminare entro il 31 dicembre 2022 la fattibilità di ulteriori misure, inclusi eventuali obiettivi quantitativi di rigenerazione.

Per i rifiuti organici, gli Stati membri devono garantire entro il 31 dicembre 2023 la raccolta differenziata e il riciclaggio alla fonte o la raccolta separata non miscelata con altri rifiuti, promuovendo compostaggio, digestione e utilizzo dei materiali ottenuti. La Commissione deve chiedere entro il 31 dicembre 2018 alle organizzazioni europee di normazione di elaborare standard europei per compost e digestato.

Pianificazione, programmi e comunicazione dei dati

La direttiva rafforza la pianificazione nazionale e la trasparenza amministrativa.

I piani di gestione dei rifiuti devono includere valutazioni su:

• infrastrutture e investimenti necessari;
• eventuale chiusura di impianti esistenti;
• sistemi di raccolta e relative coperture territoriali;
• misure contro la dispersione dei rifiuti;
• indicatori e obiettivi qualitativi o quantitativi.

I programmi di prevenzione dei rifiuti devono essere integrati nei piani di gestione o in altri programmi ambientali e includere almeno le misure dell’articolo 9. Devono inoltre contenere programmi specifici per i rifiuti alimentari.

Sul fronte reporting, gli Stati membri devono comunicare annualmente alla Commissione i dati relativi agli obiettivi di riutilizzo e riciclaggio, nonché ai rifiuti alimentari e agli oli usati, per via elettronica e secondo formati uniformi. Le relazioni sullo stato di attuazione triennali sono sostanzialmente sostituite da un sistema basato sui dati annuali e sulla verifica della qualità.

Poteri della Commissione, deleghe ed esecuzione

La direttiva amplia in modo rilevante i poteri della Commissione:

• atti delegati per elenchi di rifiuti, metodologie di calcolo, criteri tecnici e aggiornamento degli allegati;
• atti di esecuzione per criteri uniformi su sottoprodotti, cessazione della qualifica di rifiuto, modalità di comunicazione, formati di report e condizioni dei registri elettronici.

La delega è conferita per cinque anni a decorrere dal 4 luglio 2018, con rinnovo tacito salvo opposizione del Parlamento europeo o del Consiglio. La procedura di comitato segue il regolamento (UE) n. 182/2011.

Recepimento e scadenze principali

Essendo una direttiva, vincola gli Stati membri quanto al risultato e richiede recepimento nazionale.

Termine generale di trasposizione:

• 5 luglio 2020.

Altre scadenze rilevanti previste nel testo:

• 5 gennaio 2020: banca dati ECHA e linee guida sui rifiuti domestici pericolosi;
• 5 gennaio 2021: obbligo di trasmissione delle informazioni REACH per gli articoli;
• 5 gennaio 2023: conformità dei regimi di responsabilità estesa del produttore preesistenti;
• 1° gennaio 2025: raccolta differenziata dei tessili e dei rifiuti domestici pericolosi;
• 31 marzo 2019: varie metodologie e formati di comunicazione della Commissione;
• 31 dicembre 2023: relazione della Commissione sulla possibile introduzione di un obiettivo UE sui rifiuti alimentari;
• 31 dicembre 2024: riesami su obiettivi per altri flussi, sull’obiettivo di riciclaggio 2035 e sulle operazioni di smaltimento;
• 31 dicembre 2022: riesame della disciplina sugli oli usati.

Gli Stati membri devono inoltre comunicare il testo delle disposizioni nazionali di recepimento alla Commissione e fare riferimento alla direttiva nelle misure di attuazione pubblicate a livello interno.