Circolare INAIL n. 57 del 04 agosto 2000

Decreto legislativo n. 38/2000, art. 13: danno biologico

La circolare fornisce le prime istruzioni applicative della nuova disciplina INAIL sul danno biologico introdotta dall’art. 13 del d.lgs. n. 38/2000. Il documento inquadra la riforma come intervento radicale e sperimentale, destinato a sostituire la precedente logica della rendita per inabilità permanente con un sistema fondato sulla menomazione dell’integrità psico-fisica della persona e articolato tra franchigia, indennizzo in capitale e rendita.

Decorrenza della nuova disciplina e coesistenza dei regimi

La nuova disciplina si applica esclusivamente agli infortuni sul lavoro verificatisi e alle malattie professionali denunciate a decorrere dal 25 luglio 2000, data di pubblicazione del decreto ministeriale che approva le tre tabelle previste dall’art. 13, comma 2. Per gli eventi anteriori continua ad applicarsi integralmente il Testo Unico, anche se già indennizzati o meno in rendita, con una coesistenza dei due regimi destinata a durare fino all’esaurimento dei casi pregressi.

La circolare precisa che la riforma riguarda solo l’invalidità permanente conseguente a lesione dell’integrità psico-fisica. Restano invariati:

• l’indennità per inabilità temporanea assoluta;
• le prestazioni ai superstiti in caso di morte dell’assicurato;
• il regime delle tutele non economiche e delle altre prestazioni INAIL compatibili.

Principi generali del nuovo sistema indennitario

Secondo l’impostazione illustrata dalla circolare, il legislatore ha voluto riconoscere una copertura indennitaria del danno biologico nell’ambito dell’assicurazione obbligatoria, senza trasporre meccanicamente i criteri del risarcimento civilistico. La differenza rispetto al diritto comune è netta: l’indennizzo INAIL ha funzione sociale e mira a garantire mezzi adeguati di vita, mentre il risarcimento civile tende alla reintegrazione integrale del danno effettivamente subito.

La nuova disciplina si fonda su alcuni punti cardine:

• il danno biologico è indennizzato in quanto sempre sussistente in presenza di una menomazione dell’integrità psico-fisica;
• il ristoro biologico è areddituale, cioè prescinde dalla retribuzione;
• oltre una soglia di gravità, alla quota biologica si aggiunge una componente patrimoniale presunta per legge;
• la quantificazione avviene sulla base di parametri legali e non di prova caso per caso.

La circolare evidenzia anche che il nuovo sistema comporta un ampliamento della tutela, con abbassamento del grado minimo indennizzabile dal 11% al 6%, estensione a tipologie di danno prima non contemplate e maggiore personalizzazione della prestazione.

Le tre tabelle applicative

L’art. 13 affida la concreta attuazione del nuovo sistema a tre tabelle ministeriali:

• Tabella delle menomazioni: elenca i quadri menomativi derivanti da lesioni o malattie, includendo anche gli aspetti dinamico-relazionali; sostituisce le tabelle di industria e agricoltura del Testo Unico.
• Tabella indennizzo danno biologico: definisce gli importi del ristoro del danno biologico dal 6% al 100%; per il capitale tra 6% e 15% viene usato un sistema a doppia entrata basato su grado, età e sesso.
• Tabella dei coefficienti: serve a determinare la percentuale di retribuzione da assumere per la quota patrimoniale della rendita dal 16% in poi.

La circolare sottolinea che il grado di menomazione accertato con la nuova tabella costituisce la base per tutte le successive determinazioni economiche.

Assicurati con postumi inferiori al 6%

Gli infortunati e i tecnopatici senza postumi o con postumi inferiori al 6% non hanno diritto ad alcun indennizzo, perché tali menomazioni sono considerate in franchigia.

È tuttavia previsto il diritto di chiedere l’aggravamento entro:

• 10 anni dalla data dell’infortunio;
• 15 anni dalla data di denuncia della malattia professionale.

Per alcune patologie gravi, e precisamente:

• malattie neoplastiche,
• silicosi,
• asbestosi,
• malattie infettive e parassitarie,

la domanda di aggravamento ai fini della rendita può essere proposta anche oltre tali limiti, con cadenza quinquennale dalla precedente richiesta.

L’accertamento dell’aggravamento avviene solo su iniziativa dell’interessato, non d’ufficio.

Indennizzo in capitale tra il 6% e il 15%

Per i postumi pari o superiori al 6% e inferiori al 16% è previsto il solo indennizzo in capitale del danno biologico.

La circolare chiarisce che la tabella è costruita secondo tre criteri fondamentali:

• l’indennizzo è areddituale;
• cresce in modo più che proporzionale all’aumentare della gravità della menomazione;
• varia in funzione dell’età e del sesso.

Il valore base del punto INAIL è fissato in 1,6 milioni di lire per il grado e la classe di età iniziali. Le età sono articolate in undici classi quinquennali; gli importi sono differenziati tra maschi e femmine per tener conto della maggiore longevità femminile.

La tabella si applica come tabella a doppia entrata:

• si individua il grado di menomazione;
• si incrocia il grado con la classe di età;
• si distingue tra sesso maschile e femminile.

L’età da assumere è quella al momento della guarigione clinica, cioè alla cessazione dell’inabilità temporanea assoluta; se tale fase non esiste, si prende l’età alla data di ricezione della denuncia.

Liquidazione provvisoria e termini procedimentali

Quando al termine dell’inabilità temporanea assoluta non sia ancora possibile l’accertamento definitivo del grado di menomazione, il comma 8 consente una liquidazione provvisoria del capitale, al fine di garantire tempestivamente il ristoro economico ma evitando sovrastime non recuperabili.

La circolare descrive una procedura in due fasi:

• primo accertamento alla fine dell’inabilità temporanea assoluta, con eventuale valutazione provvisoria dei postumi e liquidazione provvisoria;
• secondo accertamento definitivo, da effettuare non prima di 6 mesi e non oltre 1 anno dalla ricezione del certificato medico definitivo, con liquidazione finale o con differenza rispetto a quanto già corrisposto.

Sono indicati inoltre alcuni termini operativi:

• per la comunicazione all’assicurato della possibile esistenza di postumi indennizzabili: 30 giorni dalla ricezione del certificato medico di cessazione dell’inabilità temporanea assoluta;
• per la liquidazione provvisoria: 30 giorni dall’accertamento provvisorio, in assenza di una previsione espressa;
• per il provvedimento finale e ai fini degli interessi di mora: si richiama, in via analogica, il termine di 120 giorni previsto per la costituzione delle rendite.

Il provvedimento provvisorio non è autonomamente impugnabile; l’opposizione è ammessa solo contro il provvedimento definitivo.

Prescrizione e aggravamento del danno biologico in capitale

La circolare afferma che il termine di prescrizione decorre da quando l’assicurato è in condizione di esercitare il diritto, cioè dal momento in cui i postumi permanenti raggiungono la soglia minima indennizzabile e, per le malattie professionali, dal momento in cui la conoscenza del danno è normalmente esigibile.

In caso di aggravamento, l’assicurato già indennizzato in capitale può chiedere:

• l’adeguamento del capitale già liquidato, se la menomazione aggravata resta sotto il 16%;
• la costituzione della rendita, se la menomazione raggiunge o supera il 16%.

Se viene accolta la domanda di adeguamento del capitale, il nuovo importo è calcolato prendendo a riferimento:

• l’età dell’assicurato al momento della richiesta;
• la tabella vigente a quella data;
• il grado di menomazione accertato in aggravamento.

L’importo già corrisposto va ricalcolato con gli stessi parametri e sottratto dal nuovo capitale. La revisione del capitale per aggravamento può avvenire una sola volta; resta però ferma la possibilità di ulteriori domande ai fini della sola eventuale costituzione della rendita.

Se viene accolta la richiesta di costituzione della rendita, l’importo della rendita è decurtato del capitale già corrisposto, ricalcolato con riferimento all’età e alla tabella vigenti al momento della nuova domanda. Il recupero dell’importo è effettuato con trattenute mensili pari a un quinto del rateo di rendita.

Ulteriori regole sul capitale

La circolare precisa che, se l’assicurato muore prima della corresponsione del capitale già riconosciuto, spetta un indennizzo proporzionale al tempo intercorrente tra la guarigione clinica e il decesso. Se il capitale era già stato riscosso, esso entra nel patrimonio del danneggiato e si trasmette agli eredi, per cui la regola non si applica.

L’INAIL deve acquisire gli elementi necessari al ricalcolo tramite la struttura territoriale e la Direzione Generale - Consulenza Statistico Attuariale.

Viene poi chiarito che la liquidazione del capitale del danno biologico non incide sull’indennità giornaliera dovuta in caso di successiva inabilità temporanea assoluta, cure o accertamenti clinici, trattandosi di prestazioni di diversa natura.

Infine, il capitale per danno biologico è distinto dalla liquidazione in capitale prevista dall’art. 75 del Testo Unico per le rendite tra l’11% e il 15% di inabilità al lavoro, che nel nuovo regime non trova più applicazione per i casi successivi al 25 luglio 2000.

Prestazione in rendita dal 16%

Per i postumi pari o superiori al 16% l’assicurato ha diritto a una rendita vitalizia composta da due quote:

• quota per il danno biologico;
• quota per le conseguenze patrimoniali della menomazione.

La quota biologica è determinata dalla parte della tabella riferita ai gradi dal 16% al 100% e resta areddituale. La circolare osserva che, pur non essendo la tabella articolata per età e sesso in questa fascia, tali elementi continuano a incidere sulla durata della rendita vitalizia e quindi sull’ammontare complessivo percepito nel tempo.

La quota patrimoniale si calcola secondo la logica dell’art. 74 del Testo Unico, ma con un correttivo essenziale: la retribuzione non è considerata integralmente, bensì in misura percentualmente ridotta secondo la tabella dei coefficienti, che tiene conto della gravità della menomazione e della sua incidenza sulla capacità di reddito.

Tabella dei coefficienti e personalizzazione della quota patrimoniale

La tabella dei coefficienti individua, per fasce di menomazione, il parametro da applicare alla retribuzione per quantificare il ristoro delle conseguenze patrimoniali.

La circolare precisa che la nozione di:

• attività svolta va riferita al tipo generale di attività, non alle concrete condizioni dell’organizzazione aziendale;
• categoria di appartenenza va letta come riferimento al complesso delle attività adeguate;
• ricollocabilità va valutata in astratto, sulla base delle potenzialità lavorative residue e dei risultati della riabilitazione, senza richiedere un effettivo ricollocamento.

I coefficienti sono predeterminati per fasce di menomazione, ma possono essere superati in aumento, con adeguata motivazione medico-legale, scegliendo un coefficiente di fascia superiore. Non è invece consentito attribuire coefficienti di fascia inferiore. In sede di revisione, il coefficiente più alto può essere attribuito per la prima volta, oppure deve essere confermato o revocato se già riconosciuto.

Quote integrative e revisione della rendita

Le quote integrative di cui all’art. 77 del Testo Unico si applicano soltanto alla parte della rendita destinata alle conseguenze patrimoniali della menomazione, e non alla quota biologica.

Per la stessa ragione, anche l’integrazione rendita di cui all’art. 89 del Testo Unico, che è finalizzata alla perdita di guadagno, riguarda solo la componente patrimoniale.

La revisione della rendita segue le norme del Testo Unico richiamate dall’art. 13, con una particolarità: se la rendita viene soppressa perché l’integrità psico-fisica recupera nei limiti tali da far scendere la menomazione, ma residua comunque un grado pari o superiore al 6%, l’assicurato ha diritto al capitale corrispondente, calcolato con la tabella vigente al momento della soppressione e con riferimento all’età di quel momento.

Danni plurimi policroni e preesistenze

La circolare dedica un ampio spazio ai casi di più eventi lesivi. Se l’assicurato subisce un nuovo evento dopo uno o più eventi già ricadenti nel nuovo regime, i postumi vanno valutati complessivamente e si liquida un’unica prestazione. La novità più rilevante è l’abolizione della distinzione tra eventi afferenti alla stessa gestione ed eventi di gestioni diverse: l’unificazione opera anche tra industria, agricoltura e medici radiologi.

Esempi operativi illustrano come procedere:

• se i postumi complessivi restano tra 6% e 15%, si liquida il capitale del danno biologico;
• se raggiungono o superano il 16%, si costituisce la rendita;
• se esiste già un capitale corrisposto per un precedente evento, esso va decurtato dal nuovo importo secondo le regole già viste, con eventuale recupero mediante trattenute sulla rendita.

Se il nuovo evento colpisce un assicurato già titolare di rendita, si applicano i criteri della rendita unica o della nuova rendita previsti dall’art. 80 del Testo Unico, integrati dalle regole del nuovo sistema.

Per tutti i casi di unificazione dei postumi, i termini di revisione per aggravamento decorrono dalla data di costituzione della rendita o, se questa non sussiste, dalla data dell’ultimo evento.

La circolare distingue poi tra:

• preesistenze extralavorative, rilevanti solo se concorrenti e aggravanti, da valutare con la formula Gabrielli e con la nuova tabella delle menomazioni;
• preesistenze lavorative del vecchio regime indennizzate in rendita, che non vanno considerate nella valutazione del nuovo danno;
• preesistenze lavorative del vecchio regime non indennizzate in rendita, rilevanti solo se concorrenti e aggravanti, anch’esse valutate con la formula Gabrielli.

Rivalutazione degli indennizzi

La tabella dell’indennizzo del danno biologico può essere adeguata con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, su delibera del Consiglio di amministrazione INAIL.

La rivalutazione segue regole diverse a seconda della componente della prestazione:

• la quota per conseguenze patrimoniali segue la dinamica retributiva e le regole vigenti;
• la quota per danno biologico segue l’adeguamento ministeriale della tabella.

L’adeguamento della tabella non incide sui capitali già liquidati e definitivamente erogati, che si esauriscono economicamente con il pagamento una tantum. Tuttavia, se in occasione di una revisione per aggravamento o di un nuovo evento deve essere ricalcolato un importo futuro, si applica la tabella in vigore al momento in cui matura il nuovo diritto.

Norme del Testo Unico ancora applicabili

L’art. 13, comma 11, prevede che per quanto non disciplinato espressamente si applichi il Testo Unico in quanto compatibile. La circolare interpreta questa clausola come raccordo generale tra il nuovo sistema indennitario e l’impianto storico dell’assicurazione infortuni.

Rimangono quindi rilevanti, ai fini di alcuni istituti, le nozioni di attitudine al lavoro e di inabilità permanente assoluta e parziale e le tabelle del Testo Unico, in particolare per:

• assegno per assistenza personale continuativa;
• speciale assegno continuativo mensile ai superstiti;
• assegno di incollocabilità;
• riconoscimento di grande invalido del lavoro;
• rendita di passaggio;
• attestazione di persona invalida del lavoro ai sensi della legge n. 68/1999.

Per questi istituti, oltre alla valutazione secondo la nuova tabella delle menomazioni per la prestazione economica ex art. 13, resta necessaria anche la valutazione della riduzione dell’attitudine lavorativa secondo il Testo Unico.

Prima fase di attuazione e indicazioni operative

La circolare si chiude evidenziando il carattere sperimentale della riforma e la necessità di un monitoraggio costante durante la prima fase di applicazione. Viene riconosciuto che potranno emergere criticità operative e contenzioso con assicurati e patronati, motivo per cui si richiedono coesione interna e confronto esterno.

Le tre linee di azione indicate sono:

• dialogo con le parti sociali per individuare le principali criticità;
• integrazione tra funzioni amministrative, medico-legali e legali, sia in sede sia a livello regionale;
• raccordo continuo con la Direzione Generale, trasmettendo in modo organico e sistematico quesiti, questioni emergenti e proposte di soluzione.

Per chiarimenti, quesiti interpretativi e segnalazioni operative, la circolare indica come riferimento il Gruppo di lavoro per il danno biologico istituito presso la Direzione Centrale Prestazioni.