Sentenza n. 4186/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro l’ingiunzione comunale di rimozione o demolizione e dichiarato inammissibili i ricorsi per motivi aggiunti. Ha dedotto: la contraddittorietà della statuizione sui motivi aggiunti e l’erronea qualificazione degli atti come endoprocedimentali; l’erronea attribuzione di fede privilegiata ai verbali di sopralluogo, contestando l’assenza di fotografie, l’effettivo accesso ai locali e la possibilità di svolgimento di un sopralluogo; il difetto di istruttoria e di motivazione sull’esistenza del cambio di destinazione d’uso, nonché l’illegittimità dell’ordine rivolto all’attuale proprietario, asseritamente estraneo alla realizzazione delle opere; l’erronea qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia con mutamento d’uso, in ragione dell’assenza dell’angolo cottura nei sopralluoghi successivi, delle ridotte dimensioni del locale e della presenza di un impianto di riscaldamento condominiale; l’inidoneità della CILA in sanatoria a essere rimossa in autotutela senza la motivazione rafforzata prevista dall’art. 21-nonies l. 241/1990, nonché l’erroneità del riferimento alla destinazione catastale; infine, il vizio di notificazione dell’ordine di sospensione dei lavori del 2013.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’appellante non avesse interesse a contestare la dichiarazione di inammissibilità dei motivi aggiunti, poiché il TAR aveva comunque esaminato nel merito le relative deduzioni; gli atti impugnati erano, in larga parte, interni e privi di autonoma lesività. Quanto ai verbali di sopralluogo, ha affermato che quelli redatti dalla Polizia locale o dai tecnici comunali nell’esercizio delle funzioni di accertamento edilizio fanno piena prova, fino a querela di falso, delle circostanze materiali direttamente percepite e descritte dal verbalizzante. L’assenza di fotografie e le contestazioni sull’accesso ai locali non erano quindi sufficienti a superarne l’efficacia probatoria. Il cambio d’uso risultava inoltre confermato dalla presenza di bagno completo, doccia, allacci idrici ed elettrici e caloriferi, elementi incompatibili con la mera destinazione a deposito. La misura demolitoria, avente carattere reale, poteva essere rivolta all’attuale proprietario, anche se diverso dall’autore materiale dell’abuso. Il passaggio da magazzino a uso residenziale è stato qualificato come ristrutturazione edilizia con mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, comportante aumento del carico urbanistico e necessità di titolo edilizio espresso; l’abitabilità del locale secondo la disciplina igienico-sanitaria è stata ritenuta irrilevante ai fini dell’accertamento della diversa funzionalizzazione urbanistico-edilizia. La CILA in sanatoria non poteva regolarizzare la sola tramezzatura del bagno, dovendo l’intervento essere valutato unitariamente nel contesto del complessivo mutamento d’uso abusivo. La CILA, esorbitando dal relativo ambito applicativo, era inidonea a consolidare un titolo legittimante e poteva essere considerata tamquam non esset; pertanto, la rimozione dei suoi effetti non richiedeva una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico. L’imprecisione descrittiva contenuta nell’atto comunale non incideva sul suo nucleo motivazionale. La censura sulla notificazione dell’ordine di sospensione è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse, poiché tale atto interinale non costituiva presupposto indefettibile dell’autonoma ingiunzione demolitoria. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  a cura e spese del responsabile dell’abuso

  Disciplina l’ordine di demolizione o rimozione degli interventi di ristrutturazione edilizia abusivi; la misura ha carattere reale e può essere rivolta all’attuale proprietario o avente la disponibilità del bene, anche se diverso dall’autore dell’abuso.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Il mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, con aumento del carico urbanistico, rientra tra gli interventi di ristrutturazione edilizia soggetti a titolo edilizio espresso.

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  La manutenzione straordinaria presuppone il mantenimento della preesistente destinazione d’uso; non è applicabile quando le opere si inseriscono in una trasformazione funzionale dell’unità immobiliare.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Il regime dell’attività edilizia libera non può essere utilizzato per regolarizzare opere che, considerate unitariamente, realizzano un mutamento di destinazione d’uso soggetto a diverso titolo edilizio.

• art. 2700 c.c.

  I verbali redatti da pubblici ufficiali fanno piena prova, fino a querela di falso, della provenienza dell’atto e delle circostanze materiali direttamente percepite dal verbalizzante; la fede privilegiata non si estende alle valutazioni giuridiche o agli apprezzamenti soggettivi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La rimozione degli effetti di una CILA inidonea a produrre un titolo legittimante non è necessariamente riconducibile all’autotutela decisoria in senso stretto e non richiede, in tale ipotesi, una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico.

• art. 3 l. 241/1990

  In presenza di un abuso edilizio tecnicamente accertato e di una misura ripristinatoria vincolata, il richiamo puntuale alle risultanze istruttorie essenziali può soddisfare l’obbligo di motivazione.

• art. 16 l.r. Lazio 15/2008

  È richiamato quale disciplina regionale applicabile al regime edilizio dell’intervento e alla qualificazione della trasformazione abusiva.

• art. 7, comma 3, l.r. Lazio 36/1987

  È richiamato quale parametro regionale per la qualificazione urbanistico-edilizia del mutamento di destinazione d’uso.

Massime di principio

• I verbali redatti dalla Polizia locale o dai tecnici comunali nell’esercizio delle funzioni di accertamento degli abusi edilizi fanno piena prova, fino a querela di falso, delle circostanze materiali direttamente percepite e descritte dal verbalizzante; contestazioni prive di querela di falso, nonché la mancata allegazione di fotografie, non sono sufficienti a superarne l’efficacia probatoria.
• L’ordine di demolizione o rimozione dell’abuso edilizio ha carattere reale e può essere legittimamente rivolto all’attuale proprietario o a chi abbia la disponibilità giuridica e materiale del bene, anche se non è l’autore materiale delle opere e le ha acquistate dopo la loro realizzazione.
• La presenza di un bagno completo con doccia, allacci idrici ed elettrici e impianto di riscaldamento può costituire un insieme di elementi univoco della funzionalizzazione abitativa di un locale formalmente destinato a magazzino; l’accertamento urbanistico del mutamento d’uso non richiede la concreta abitabilità del locale secondo i requisiti igienico-sanitari.
• Le opere edilizie devono essere valutate unitariamente quando una singola opera, astrattamente riconducibile alla manutenzione straordinaria, si inserisce in un più ampio intervento abusivo di mutamento di destinazione d’uso; una CILA non può regolarizzare ex post soltanto una parte dell’assetto edilizio abusivo.
• Quando una CILA o una SCIA è utilizzata per un intervento che esula radicalmente dal relativo ambito applicativo e richiede un diverso titolo edilizio, la comunicazione è inidonea a consolidare effetti legittimanti e l’attività resta priva di titolo; la repressione dell’abuso non è necessariamente soggetta al paradigma dell’autotutela decisoria e al relativo onere motivazionale rafforzato.
• L’eventuale vizio di notificazione di un ordine di sospensione dei lavori, avente natura interinale e cautelare, non incide sulla successiva ingiunzione demolitoria fondata su un autonomo accertamento dell’abuso; la censura è quindi inammissibile per carenza di interesse quando non può procurare alcuna utilità concreta.

Come è indicizzato