Provvedimento AGCM A551 n. 30248 del 19/07/2022

Trasporto ferroviario ad alta velocità e regionale: possibile abuso di Trenitalia

Il provvedimento riguarda la segnalazione di NTV nei confronti di Trenitalia per una possibile strategia escludente nel mercato del trasporto ferroviario passeggeri ad alta velocità. L’AGCM, sulla base degli elementi iniziali, ha deliberato l’avvio di un’istruttoria ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990, per verificare una possibile violazione dell’articolo 102 TFUE. Il provvedimento è quindi di avvio e non contiene un accertamento definitivo dell’infrazione né dispone sanzioni.

Parti e origine del procedimento

NTV, società privata attiva nell’offerta di servizi ferroviari AV con il marchio Italo, è l’unico operatore concorrente di Trenitalia in tale mercato. Trenitalia, principale impresa ferroviaria italiana, appartiene al Gruppo FSI, che comprende anche RFI, concessionaria della gestione della rete ferroviaria nazionale.

La segnalazione è stata presentata da NTV il 23 marzo 2022 e successivamente integrata il 28 giugno, il 1° e il 12 luglio 2022. Secondo NTV, Trenitalia utilizzerebbe la posizione detenuta nei servizi ferroviari regionali e Intercity, svolti in regime di monopolio legale e finanziati mediante contratti di servizio pubblico, per favorire la propria posizione nel mercato AV, nel quale opera in concorrenza con NTV.

Struttura del settore

Il trasporto ferroviario italiano è stato interessato da un processo di liberalizzazione europea e nazionale. L’ingresso di NTV nel 2012 ha determinato la presenza di due operatori concorrenti nei servizi passeggeri AV.

I servizi regionali e Intercity sono invece generalmente prestati da Trenitalia in esecuzione di contratti di servizio conclusi con le Regioni, le Province autonome e lo Stato. Tali contratti prevedono obblighi di servizio universale a fronte di corrispettivi pubblici. I rinnovi hanno spesso durata pluriennale; il contratto relativo ai servizi Intercity ha durata decennale e scadenza al 31 dicembre 2026.

La rete destinata ai servizi regionali e alla media-lunga percorrenza rappresenta la parte preponderante dell’infrastruttura ferroviaria nazionale. Gli Intercity svolgono inoltre una funzione di collegamento tra la rete AV e numerose aree, soprattutto meridionali, non ancora raggiunte dall’alta velocità.

Mercati rilevanti

L’Autorità considera distinti i seguenti mercati del prodotto:

• servizi di trasporto pubblico ferroviario regionale di passeggeri;
• servizi ferroviari passeggeri a medio-lunga percorrenza su rete convenzionale, comprendenti i servizi Intercity soggetti a obblighi di servizio pubblico e i servizi a mercato Frecciabianca;
• servizi ferroviari passeggeri a lunga percorrenza su rete AV.

I servizi regionali rispondono principalmente a esigenze pendolari e a spostamenti brevi o secondari e sono distinti sia dalle altre modalità di trasporto pubblico locale sia dai servizi ferroviari a media-lunga percorrenza e AV.

I servizi Intercity con obblighi di servizio universale sono operati in regime di monopolio legale da Trenitalia. I servizi AV, invece, sono interamente a mercato e sono offerti da Trenitalia, con i marchi Frecciarossa e Frecciargento, e da NTV, con il marchio Italo.

Sotto il profilo geografico, l’Autorità rileva che, in astratto, potrebbero essere individuati mercati corrispondenti a singole coppie origine-destinazione o fasci di rotte. Nel caso concreto, tuttavia, ritiene appropriata una valutazione a livello nazionale, considerata la natura generalizzata dei sistemi di vendita Trenitalia sull’intera rete italiana.

Posizione dominante di Trenitalia

Trenitalia è ritenuta in posizione dominante, e sostanzialmente monopolista, nei servizi regionali e nei servizi Intercity con obblighi di servizio pubblico, in ragione delle esclusive contrattuali derivanti dagli affidamenti ricevuti dagli enti pubblici competenti.

La posizione è ulteriormente rafforzata dall’appartenenza al Gruppo FSI, che controlla l’infrastruttura ferroviaria tramite RFI, le principali stazioni nazionali e altri asset strategici, quali materiale rotabile e impianti di manutenzione.

Nel mercato AV, Trenitalia mantiene una posizione di preminenza anche a distanza di dieci anni dall’ingresso di NTV. I dati indicati nel provvedimento attribuiscono a Trenitalia una quota di passeggeri prossima al 60%-70%, con circa 290 collegamenti giornalieri, mentre NTV deterrebbe il restante 30%-40%, con oltre 100 treni al giorno.

Il mercato AV è descritto come fortemente cresciuto tra il 2012 e il 2019: l’offerta sarebbe aumentata di circa l’85%, la domanda di circa il 75% e il prezzo medio dei biglietti si sarebbe ridotto fino al 30% circa.

Condotte contestate

Secondo la segnalazione, Trenitalia gestirebbe attraverso un’interfaccia di vendita unica e integrata sia i servizi svolti in monopolio, regionali e Intercity, sia i servizi AV offerti a mercato. In tal modo, sarebbe l’unico operatore in grado di proporre in un’unica soluzione viaggi comprendenti una tratta AV e una tratta regionale o Intercity.

La condotta riguarderebbe tutti i principali canali di vendita:

• sito internet e applicazione;
• call center;
• biglietterie fisiche e automatiche;
• agenzie di viaggio;
• sistemi indiretti e altri canali commerciali.

Per i cosiddetti connecting passengers, ossia i viaggiatori che combinano una tratta AV con una tratta regionale o Intercity, l’interfaccia Trenitalia consentirebbe di visualizzare l’itinerario complessivo, gli orari, le coincidenze, le singole tariffe e il prezzo totale, effettuando una sola transazione.

Un viaggiatore interessato a combinare una tratta AV di NTV con un collegamento regionale o Intercity di Trenitalia dovrebbe invece, secondo la segnalazione, utilizzare sistemi separati, verificare autonomamente stazioni e tempi di coincidenza e concludere due transazioni. Ciò aumenterebbe i costi di ricerca e di acquisto e renderebbe l’esperienza meno agevole.

Agenzie di viaggio e programma Cartafreccia

La segnalazione evidenzia che le agenzie di viaggio potrebbero effettuare acquisti integrati principalmente attraverso il sistema gestionale fornito da Trenitalia. L’abbinamento di un servizio regionale o Intercity con un servizio AV di NTV richiederebbe invece l’utilizzo di due sistemi diversi.

NTV ha inoltre sostenuto che Trenitalia applicherebbe alle agenzie un sistema di premialità collegato a obiettivi di fatturato relativi ai biglietti Trenitalia. Anche i biglietti sussidiati, pur non concorrendo direttamente al calcolo del premio, contribuirebbero al raggiungimento dei target e potrebbero incentivare la vendita di pacchetti integralmente operati da Trenitalia.

Un ulteriore elemento indicato nella segnalazione riguarda il programma di fidelizzazione Cartafreccia. Sebbene il regolamento generale escluda i biglietti e gli abbonamenti regionali dall’accumulo di punti, NTV ha affermato che Trenitalia avrebbe introdotto promozioni reiterate, almeno da marzo 2018, attribuendo punti anche per tali viaggi. Il cliente che combinasse servizi regionali o Intercity con l’AV di NTV non potrebbe quindi, secondo la segnalazione, cumulare punti relativi a tutte le tratte nel sistema di fidelizzazione Trenitalia.

Ostacoli all’accesso di NTV all’offerta integrata

NTV ha riferito di avere chiesto ripetutamente a Trenitalia di poter commercializzare, insieme ai propri biglietti AV, anche quelli relativi ai servizi regionali soggetti a obbligo di servizio pubblico. La prima richiesta di incontro, risalente al novembre 2021, avrebbe ricevuto seguito solo nel marzo 2022.

Il 28 giugno 2022 le parti hanno sottoscritto un contratto per la commercializzazione, sui canali NTV, dei biglietti dei servizi ferroviari regionali Trenitalia in combinazione con i treni Italo. NTV ha tuttavia contestato alcune clausole relative all’accesso e al trattamento dei dati dei biglietti regionali, ritenendole più restrittive di quelle applicate ad altri soggetti, quali agenzie di viaggio e agenzie di viaggio online.

Secondo NTV, le clausole sarebbero di dubbia fattibilità tecnica, aumenterebbero costi e tempi di implementazione e potrebbero compromettere l’effettiva operatività dell’accordo. La fase transitoria prevista dal contratto sarebbe inoltre limitata e, una volta scaduta, l’inosservanza delle condizioni potrebbe esporre NTV a penali significative.

L’AGCM considera tali elementi potenzialmente riconducibili a un “rifiuto costruttivo” di contrarre: Trenitalia avrebbe dapprima ritardato la trattativa e successivamente imposto condizioni irragionevoli per l’accesso di NTV alla vendita delle tratte sussidiate.

Possibili effetti escludenti

NTV ha indicato una penetrazione particolarmente bassa nel segmento dei connecting passengers. La quota di NTV nelle tratte AV effettuate da passeggeri che combinano servizi AV con collegamenti regionali o Intercity sarebbe compresa tra il 10% e il 20%, mentre nei viaggi composti dalla sola tratta AV sarebbe pari a circa il 40%-50%.

L’Autorità ritiene che la differenza possa essere coerente con un effetto di esclusione derivante dall’integrazione dei servizi e dall’impossibilità per NTV di offrire un prodotto comparabile. La condotta potrebbe quindi ostacolare l’espansione di NTV nel mercato AV, preservando o rafforzando il potere di mercato di Trenitalia.

Secondo la valutazione preliminare, il comportamento potrebbe pregiudicare anche i consumatori, riducendo le alternative disponibili, impedendo l’accesso a fasce orarie non coperte da Trenitalia e limitando il confronto concorrenziale su un mercato in crescita.

Qualificazione giuridica preliminare

L’AGCM ritiene che Trenitalia possa aver fatto leva sulla posizione dominante detenuta nei mercati regionali e Intercity, nei quali opera in monopolio legale o in regime di esclusiva contrattuale, per preservare ed estendere il proprio potere nel mercato AV.

La possibile fattispecie è qualificata come abuso di posizione dominante di natura escludente, ai sensi dell’articolo 102 TFUE. La teoria del danno preliminare comprende l’utilizzo di un vantaggio derivante da servizi monopolistici e sussidiati, la vendita aggregata con servizi AV concorrenziali e il possibile rifiuto costruttivo di consentire al concorrente l’accesso a una modalità di vendita equivalente.

Il provvedimento richiama inoltre gli Orientamenti della Commissione europea sulle priorità nell’applicazione dell’allora articolo 82 CE ai comportamenti escludenti delle imprese dominanti, con riferimento al rifiuto costruttivo di contrarre.

Applicabilità del diritto dell’Unione

L’Autorità ritiene applicabile l’articolo 102 TFUE poiché le condotte interessano l’intero territorio nazionale e riguardano mercati ferroviari connessi alla liberalizzazione europea. Esse sarebbero idonee a pregiudicare il commercio tra Stati membri, consolidando la compartimentazione del mercato italiano e ostacolando l’integrazione economica perseguita dal Trattato.

Il provvedimento richiama anche il Regolamento (CE) n. 1/2003, oltre alla legge n. 287/1990, quale quadro normativo di riferimento per l’applicazione delle regole di concorrenza.

Decisione e termini procedurali

L’AGCM ha deliberato:

• l’avvio dell’istruttoria nei confronti di Trenitalia ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990;
• la verifica dell’esistenza di una violazione dell’articolo 102 TFUE;
• la concessione di 60 giorni dalla notificazione per chiedere di essere sentiti, con richiesta da presentare almeno 15 giorni prima della scadenza;
• la designazione della responsabile del procedimento;
• la possibilità per i rappresentanti delle parti di prendere visione degli atti;
• la fissazione del termine di chiusura dell’istruttoria al 31 ottobre 2023.

Il provvedimento non dispone misure cautelari, non approva impegni e non irroga sanzioni. L’esito finale dell’accertamento non è quindi contenuto nel testo esaminato.