Provvedimento AGCM A536 n. 30205 del 21/06/2022

Abuso dei gestori uscenti nel subentro di Autolinee Toscane nel TPL toscano

Il provvedimento n. 30205, adottato nell’ambito del procedimento A536, riguarda il ritardo nel subentro di Autolinee Toscane S.p.A. nella gestione dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma della Regione Toscana. L’AGCM ha accertato una condotta abusiva posta in essere da ONE e da alcune società consorziate, consistente nel mancato o tardivo trasferimento delle informazioni e dei beni essenziali necessari all’avvicendamento con il nuovo aggiudicatario.

Parti e origine del procedimento

La Regione Toscana aveva bandito una procedura competitiva per l’affidamento in concessione dei servizi di TPL su gomma in un lotto unico regionale, ai sensi della disciplina nazionale ed europea applicabile al trasporto pubblico. La gara, avviata nel 2012, era stata partecipata da Autolinee Toscane e da Mobit, consorzio rappresentativo dei principali gestori uscenti. L’aggiudicazione definitiva ad Autolinee Toscane era intervenuta con decreto regionale del 19 aprile 2019 ed era stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4779 del 21 giugno 2021.

Nel frattempo, i gestori uscenti avevano continuato a svolgere il servizio sulla base del Contratto Ponte stipulato con la Regione e ONE, avente scadenza al 31 dicembre 2019. Autolinee Toscane e la Regione hanno denunciato che, dopo l’aggiudicazione, i gestori uscenti non avevano fornito tempestivamente i dati e i documenti necessari per il subentro e non avevano proceduto alla cessione dei beni essenziali.

L’AGCM ha avviato il procedimento il 3 giugno 2020, contestando una possibile violazione dell’articolo 102 TFUE e adottando contestualmente misure cautelari provvisorie ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990. Il procedimento è stato successivamente esteso sia soggettivamente sia oggettivamente, includendo ulteriori società e il mancato trasferimento, anche transitorio, di immobili, autobus e altri beni mobili.

Gara e beni essenziali

La gara prevedeva un unico lotto coincidente con l’intero territorio regionale, in luogo dei precedenti 14 bacini territoriali. L’aggiudicatario era tenuto ad acquisire i mezzi, i depositi, gli impianti e il personale dei gestori uscenti, così da assicurare la continuità del servizio e la concreta realizzazione dell’alternanza competitiva.

La disciplina statale e regionale imponeva che la disponibilità dei beni essenziali non costituisse un elemento discriminatorio nella gara e che tali beni fossero messi a disposizione dell’aggiudicatario. In particolare, l’articolo 18, comma 2, lettera a), del d.lgs. n. 422/1997 imponeva la messa a disposizione delle reti, degli impianti e delle dotazioni patrimoniali essenziali; gli articoli 15, 16 e 20-bis della legge regionale Toscana n. 42/1998 disciplinavano rispettivamente l’obbligo di trasferimento, l’individuazione dei beni essenziali e il vincolo di destinazione al TPL.

I beni essenziali individuati nella documentazione di gara comprendevano:

• immobili, tra cui depositi, officine, autostazioni, uffici, biglietterie e sale d’attesa;
• autobus e altri veicoli destinati al servizio;
• impianti di fermata, hardware e software, sistemi AVM e sistemi di monetica;
• ricambi, attrezzature, arredi, materiali di consumo e altri beni mobili;
• dati sugli abbonamenti con validità mensile o superiore.

Su 39 immobili essenziali in vendita, 37 risultavano riconducibili ai principali gestori uscenti. Quanto agli autobus, circa 2.800 mezzi dovevano essere trasferiti ad Autolinee Toscane e circa 2.700 erano nella proprietà o disponibilità dei principali operatori incumbent e delle società da essi controllate.

Mercato rilevante e posizione dominante

Il mercato rilevante è stato individuato nei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, urbani ed extraurbani, erogati nel territorio della Regione Toscana.

L’Autorità ha ritenuto che, nel periodo considerato, ciascun gestore uscente detenesse una posizione dominante nel rispettivo bacino territoriale, essendo l’incumbent e l’unico titolare o detentore dei beni e delle informazioni necessari alla continuità del servizio. Il potere di mercato non veniva meno per il fatto che la gara fosse già stata aggiudicata: esso derivava dalla disponibilità esclusiva di asset indispensabili e dalla capacità concreta di impedire o ritardare l’ingresso del nuovo gestore.

La posizione degli incumbent risultava rafforzata dai legami societari e consortili. CTT Nord, Tiemme, BusItalia, CAP Soc. Coop. e Copit, direttamente o attraverso società controllate, erano presenti su tutti i precedenti bacini territoriali e detenevano la parte largamente prevalente degli immobili, degli autobus e delle informazioni necessarie.

Condotte contestate e informazioni essenziali

La strategia accertata si articolava in due componenti collegate: il ritardato invio delle informazioni e la mancata o tardiva stipula degli atti di trasferimento.

Le informazioni ritenute indispensabili riguardavano:

• i dati per la cancellazione delle ipoteche sugli immobili;
• le garanzie relative al valore provvisorio degli immobili contestati;
• la documentazione necessaria alla rogitabilità, comprese certificazioni e sanatorie urbanistiche, edilizie e catastali;
• i dati tecnici ed economici dei sistemi AVM cofinanziati dalla Regione;
• gli elenchi degli abbonamenti validi, inclusi i codici identificativi, la durata e l’ambito territoriale.

L’Autorità ha ritenuto che tali informazioni fossero necessarie non soltanto per la predisposizione e la stipula degli atti di cessione, ma anche per garantire la continuità del servizio e la corretta ripartizione dei ricavi derivanti dagli abbonamenti già venduti.

Ritardi nella trasmissione delle informazioni

L’articolo 15 del Contratto Ponte prevedeva che i gestori uscenti trasmettessero all’aggiudicatario, entro 60 giorni dalla richiesta, le informazioni e i documenti indicati nell’Allegato M, provvedendo anche alla regolarizzazione della documentazione necessaria agli atti di trasferimento.

Secondo l’AGCM, alla scadenza del Contratto Ponte, il 31 dicembre 2019, i gestori uscenti non avevano completato il flusso informativo. Le misure cautelari del giugno 2020 hanno determinato l’invio sistematico di parte dei dati, ma alcuni adempimenti sono stati completati soltanto nel 2021.

In particolare, le informazioni sulle ipoteche sono state trasmesse da BusItalia, CAP Soc. Coop., Copit, CTT Nord e ATN il 15 giugno 2020, mentre RAMA e Tra.In le avevano fornite già nel dicembre 2019. La documentazione sulla rogitabilità è stata completata, a seconda delle società, tra maggio 2020 e giugno 2021. Le garanzie sui valori immobiliari contestati sono state fornite soltanto il 15 ottobre 2021.

Quanto ai sistemi AVM, BusItalia, ATAF Gestioni, CTT Nord e Tiemme operavano come società capofila per le altre consorziate. Sebbene parte dei dati fosse stata trasmessa nel giugno 2020, la Regione ha dovuto richiedere ulteriori elementi nel luglio 2021 per effettuare una ricognizione puntuale e determinare i valori provvisori di trasferimento.

Anche gli elenchi degli abbonati sono stati trasmessi in applicazione delle misure cautelari e successivamente aggiornati. L’Autorità ha ritenuto essenziale il codice identificativo del titolo di viaggio, in quanto necessario per associare l’abbonamento all’utente, consentirne l’utilizzo con il nuovo gestore e procedere alla ripartizione dei ricavi.

Mancata cessione dei beni essenziali

La cessione dei beni è stata rinviata attraverso una successione di cronoprogrammi. Dopo la scadenza del Contratto Ponte, la Regione aveva fissato le prime stipule tra marzo e aprile 2020 e l’avvio del servizio per giugno 2020. Il mancato completamento delle informazioni, la mancata presentazione agli atti notarili e le controversie sulle condizioni contrattuali impedirono il rispetto del calendario.

Nel giugno 2020 la Regione propose una disponibilità transitoria dei beni mediante locazione degli immobili e usufrutto degli autobus, così da assicurare la reversibilità in caso di eventuale esito sfavorevole del contenzioso amministrativo. I gestori uscenti si opposero, preferendo la vendita definitiva con clausole risolutive oppure la locazione di interi rami d’azienda. Autolinee Toscane ritenne quest’ultima soluzione incompatibile con la disciplina di gara, che prevedeva il trasferimento dei singoli beni.

Il Tribunale di Firenze, pur riconoscendo l’obbligo di trasferimento dei beni essenziali, aveva sottolineato la necessità di un corrispettivo parametrato al valore di mercato e aveva ritenuto legittimo il rifiuto dei gestori rispetto a una locazione basata su un canone giudicato irrisorio. L’AGCM ha considerato tali difficoltà negoziali, ma ha escluso che potessero giustificare l’inerzia complessiva e prolungata degli incumbent.

I principali trasferimenti sono stati effettuati solo dopo la sentenza definitiva del Consiglio di Stato del 21 giugno 2021. Gli atti sono stati stipulati tra il 20 luglio e il 30 agosto 2021, consentendo ad Autolinee Toscane di subentrare il 1° novembre 2021. Tra le società coinvolte figuravano BusItalia e ATAF Gestioni, CAP Soc. Coop. e Trasporti Toscani, Copit, CTT Nord e ATN, Tiemme, Li-nea, 3’ Millennium Travel, Baschetti e Autolinee Fabbri.

Qualificazione giuridica e concorrenza per il mercato

L’Autorità ha qualificato la condotta come abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE. Non è stata accertata un’intesa ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 287/1990 o dell’articolo 101 TFUE.

La fattispecie è stata valutata nel contesto della concorrenza per il mercato. In tale modello, la gara seleziona l’operatore destinato a gestire il servizio, ma l’effetto competitivo si completa soltanto quando l’aggiudicatario riesce concretamente a subentrare. Il controllo esclusivo degli incumbent sui beni e sulle informazioni essenziali consentiva loro di ostacolare l’esecuzione dell’aggiudicazione e di mantenere la gestione del servizio oltre la scadenza del rapporto transitorio.

L’AGCM ha ritenuto che la condotta fosse idonea a pregiudicare il commercio tra Stati membri, poiché la gara aveva rilevanza europea ed era potenzialmente aperta a operatori italiani e stranieri. Per questo motivo è stato applicato l’articolo 102 TFUE, in coordinamento con il Regolamento CE n. 1/2003.

Diritti di difesa, contenzioso e giustificazioni

Le società hanno sostenuto che il ritardo fosse giustificato dal contenzioso sulla validità dell’aggiudicazione, dalle difficoltà della pandemia, dalla complessità dei trasferimenti e dalla necessità di tutelare la proprietà e l’autonomia negoziale. Sono state inoltre sollevate questioni sul regime fiscale delle cessioni e sul trasferimento del TFR.

L’Autorità ha osservato che nessun giudice amministrativo aveva sospeso l’efficacia dell’aggiudicazione ad Autolinee Toscane. Pertanto, Regione e aggiudicatario erano legittimati a svolgere le attività preparatorie e i gestori uscenti erano tenuti a collaborare al passaggio delle informazioni e dei beni.

L’AGCM ha comunque riconosciuto l’esistenza di oggettive complessità negoziali, derivanti dal contenzioso sui PEF, dalla definizione delle clausole risolutive, dalle incertezze sul TFR e dalle interlocuzioni fiscali. Tali elementi hanno mitigato la responsabilità e la gravità, ma non hanno escluso l’abuso.

Imputabilità e responsabilità delle controllanti

La condotta è stata imputata a ONE in ragione del suo ruolo di coordinamento generale e della titolarità del Contratto Ponte. L’Autorità ha respinto l’argomento secondo cui ONE non disponesse direttamente dei beni o delle informazioni, ritenendo che il consorzio avesse assunto obblighi di organizzazione, coordinamento e rappresentanza delle consorziate.

È stato inoltre applicato il principio della responsabilità della controllante, o parental liability, alle società che esercitavano il controllo sulle imprese direttamente coinvolte. La responsabilità è stata quindi estesa, tra l’altro, a BusItalia per ATAF Gestioni, ATAF&Linea, ACV e AMV; a CTT Nord per ATN; e a CAP Soc. Coop. per Trasporti Toscani.

RAMA e Tra.In, pur proprietarie di alcuni immobili e titolari di partecipazioni in Tiemme, non sono state ritenute responsabili perché non erano attive nell’erogazione del TPL, non erano consorziate in ONE e non avevano sottoscritto il Contratto Ponte.

Gravità e durata

L’Autorità ha qualificato la condotta come intrinsecamente molto grave, perché diretta a impedire o ritardare l’ingresso dell’aggiudicatario selezionato tramite gara pubblica, con effetti negativi sulla Regione e sugli utenti. La gravità è stata tuttavia attenuata dal contesto di complessità giudiziaria, negoziale e pandemica.

Per ONE la durata è stata fissata dal 1° gennaio 2020 al 30 agosto 2021, data dell’ultima stipula dei contratti di trasferimento. Per le altre società, la data finale è stata individuata in relazione all’ultimo adempimento rilevante, secondo il seguente quadro:

• BusItalia: 1° gennaio 2020 - 30 agosto 2021;
• ATAF Gestioni: 1° gennaio 2020 - 3 agosto 2021;
• ATAF&Linea, AMV e ACV: 1° gennaio 2020 - 15 giugno 2020;
• CTT Nord: 1° gennaio 2020 - 30 luglio 2021;
• ATN: 1° gennaio 2020 - 22 luglio 2021;
• CAP Soc. Coop.: 1° gennaio 2020 - 4 agosto 2021;
• Trasporti Toscani: 1° gennaio 2020 - 22 luglio 2021;
• Tiemme e Copit: 1° gennaio 2020 - 4 agosto 2021;
• Li-nea, 3’ Millennium Travel e Autolinee Fabbri: 1° gennaio 2020 - 22 luglio 2021;
• Baschetti: 1° gennaio 2020 - 2 luglio 2021.

Sanzione e criteri di quantificazione

La sanzione è stata irrogata ai sensi dell’articolo 15 della legge n. 287/1990, applicando i criteri dell’articolo 11 della legge n. 689/1981 e le Linee Guida AGCM del 22 ottobre 2014.

Il valore delle vendite è stato calcolato con riferimento al 2020, ultimo anno intero di partecipazione all’infrazione. Per ONE è stato considerato il corrispettivo regionale incassato dal consorzio; per le altre società sono stati considerati principalmente i ricavi derivanti dalla vendita dei titoli di viaggio. La percentuale di gravità, oscurata nel testo per ragioni di riservatezza e indicata nell’intervallo dell’1-5%, è stata applicata al valore delle vendite e moltiplicata per il coefficiente di durata.

L’importo base è stato ridotto:

• del 45-50% per la complessità negoziale, il contenzioso e le incertezze sulle clausole fiscali, contributive e risolutive;
• del 10-15% per la crisi economica e le restrizioni derivanti dalla pandemia da COVID-19.

Le sanzioni individuali sono state le seguenti:

• ONE S.c. a r.l.: 2.868.026,16 euro;
• BusItalia-Sita Nord S.r.l.: 53.991,51 euro;
• ATAF Gestioni S.r.l.: 253.807,18 euro;
• ATAF&Linea S.c. a r.l.: 288.894,53 euro;
• Autolinee Mugello Valdisieve S.c. a r.l.: 4.426,36 euro;
• Autolinee Chianti Valdarno S.c. a r.l.: 5.465,91 euro;
• CTT Nord S.r.l.: 107.566,62 euro;
• Autolinee Toscana Nord S.r.l.: 48.568,17 euro;
• Cooperativa Autotrasporti Pratese Soc. Coop.: 8.607,45 euro;
• Trasporti Toscani S.r.l.: 20.111,74 euro;
• Tiemme S.p.A.: 19.941,26 euro;
• Copit S.p.A.: 16.252,60 euro;
• Li-nea S.p.A.: 673,36 euro;
• 3’ Millennium Travel S.r.l.: 1.024,90 euro;
• Baschetti Autoservizi S.r.l.: 415,88 euro;
• Autolinee Fabbri S.r.l.: 3.697.773,63 euro complessivi.

Esito nei confronti delle altre società

L’Autorità non ha ritenuto sufficientemente dimostrata la partecipazione alla condotta da parte di RAMA, Tra.In, Siena Mobilità, ByBus, Vaibus, Consorzio Pisano Trasporti, Etruria Mobilità, A.L.A. Bus, BluBus, Consorzio Autolinee Pratesi, Ala Golden Tour, Fratelli Alterini e PiùBus. Nei loro confronti non è stata quindi accertata l’infrazione né irrogata alcuna sanzione.

Misure finali e termini

Alle 16 società responsabili è stato ordinato di astenersi per il futuro da comportamenti analoghi. Le sanzioni devono essere pagate entro 90 giorni dalla notificazione del provvedimento. Il provvedimento è impugnabile davanti al TAR Lazio entro 60 giorni oppure mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 giorni.