Circolare numero 17 del 2-2-1999

Riorganizzazione funzionale dell'INPS in un modello a tre livelli e per processi

La circolare descrive il nuovo assetto organizzativo e funzionale dell'INPS, costruito in coerenza con la deliberazione n. 799 del 28 luglio 1998 e con le deliberazioni attuative del Consiglio di Amministrazione. L'obiettivo dichiarato è migliorare produttività e qualità dei servizi attraverso una struttura più semplice, flessibile, decentrata e orientata ai processi.

Quadro di riferimento e finalità della riorganizzazione

Il documento richiama il contesto di revisione organizzativa e funzionale avviato dall'Istituto, in linea con gli indirizzi di riforma della pubblica amministrazione e con il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80. La riorganizzazione nasce dall'esigenza di rispondere a un ambiente esterno caratterizzato da elevata complessità, incertezza, necessità di cooperazione con soggetti pubblici e privati e pressione verso efficienza e contenimento dei costi.

La forma organizzativa prescelta è quella "a rete", ritenuta idonea a integrare conoscenze, informazioni e attività distribuite su unità diverse, favorendo:

• flessibilità e rapidità di azione,
• avvicinamento delle decisioni al luogo in cui si manifesta il problema,
• coordinamento alternativo o complementare alla gerarchia,
• valorizzazione delle risorse disponibili in funzione di processi e progetti.

Valori fondanti del nuovo assetto

Il nuovo modello si fonda su alcuni principi esplicitamente richiamati:

• orientamento al cliente, interno ed esterno;
• sistema integrato della Pubblica Amministrazione, con cooperazione e sinergie con altri enti;
• integrazione e cooperazione interna come premessa della collaborazione esterna;
• approccio per processi, con attenzione ai flussi di attività che generano valore aggiunto;
• sussidiarietà, intesa come avvicinamento del decision making al cittadino/cliente;
• responsabilità e competenza, in coerenza con il D.Lgs. 80/98.

La riorganizzazione tende a ridurre la stratificazione gerarchica, semplificare le posizioni organizzative e concentrare il controllo sui risultati, con una progressiva appiattimento della struttura e una maggiore ampiezza delle responsabilità direzionali.

Organizzazione per processi e gruppi di processo

La circolare sviluppa la logica dell'organizzazione per processi già sperimentata nelle sedi prototipo di Cuneo, Latina e Modena, basata sui due processi primari:

• Gestione Conto Assicurato-Pensionato,
• Gestione Conto Azienda, oltre ai processi di supporto.

Il processo sostituisce la descrizione funzionale delle attività e ricostruisce il lavoro a partire dal risultato atteso e dal bisogno del cliente. Le attività vengono lette come catene cliente/fornitore interne, nelle quali ciascun fornitore è tenuto a rispettare un "accordo" sulla qualità del prodotto o servizio fornito.

L'unità organizzativa di base è il gruppo di processo, concepito come team semiautonomo composto, di regola, da non più di 10-15 persone. Il gruppo:

• possiede complessivamente tutte le competenze necessarie per eseguire l'intero processo o fasi significative di esso;
• definisce un obiettivo comune e un metodo di lavoro condiviso;
• assume collettivamente la responsabilità dei risultati;
• richiede una forte integrazione tra i componenti, favorita da formazione, tecnologia e cultura orientata al cliente.

Per garantire la funzionalità del modello, sono previsti i seguenti ruoli:

• operatore di processo,
• facilitatore/integratore di processo,
• responsabile di processo.

I profili professionali saranno definiti in attuazione del nuovo CCNL di comparto. Gli operatori del gruppo dovranno tendenzialmente appartenere alla stessa area di classificazione contrattuale; il facilitatore/integratore, figura assimilabile a un coach, assicura formazione sul posto di lavoro, qualità e lavoro di gruppo.

Processi primari e processi di supporto

I processi primari individuati dalla sperimentazione sono due.

Gestione Conto Assicurato/Pensionato: comprende le attività di costituzione, variazione e utilizzo del conto assicurativo/pensionistico, con particolare riferimento a:

• variazioni anagrafiche e contributive,
• ricongiunzioni,
• riscatti,
• accrediti ex art. 31,
• estratti contributivi,
• versamenti volontari,
• liquidazione delle prestazioni,
• gestione delle pensioni.

Gestione Conto Aziende: riguarda tutte le attività connesse al rapporto contributivo, dalla fase costitutiva a quella conclusiva, comprensive di:

• iscrizioni, variazioni e cessazioni delle aziende con dipendenti e non,
• acquisizione e controllo delle denunce aziendali, incluse quelle relative ai lavoratori,
• istruttoria e definizione delle domande di cassa integrazione,
• recupero crediti,
• riscontro dei monti retributivi.

Per il processo aziende viene anche considerata la distinzione tra aziende con dipendenti e lavoratori autonomi/parasubordinati.

I processi di supporto sono invece:

• contabilità,
• amministrazione del personale,
• approvvigionamenti e attività economali.

Tali processi devono essere ridisegnati in funzione delle esigenze dei processi primari e dei clienti interni.

Formazione come leva strategica del cambiamento

La formazione è trattata come strumento essenziale per accompagnare la riorganizzazione. La strategia formativa del biennio deve risultare coerente con il cambiamento organizzativo, il decentramento decisionale, gli inquadramenti funzionali e il sistema premiante.

La formazione è intesa come investimento in conoscenze finalizzato a:

• rafforzare e ampliare la professionalità dei singoli,
• sviluppare competenze di team ampie e articolate,
• favorire adattamento continuo a mutamenti organizzativi, tecnologici e di processo.

La formazione centrale assume una funzione di sussidiarietà rispetto alla rete produttiva, predisponendo interventi di investimento innovativo e aggiornamento professionale e supporti didattici strutturati da utilizzare nei piani regionali. Il momento decisivo di attuazione è la dimensione regionale, dove formazione e riorganizzazione devono convergere, soprattutto attraverso la formazione sul posto di lavoro e il coinvolgimento di tutto il personale.

Il Piano di Formazione/Sviluppo Organizzativo definisce gli obiettivi di integrazione da conseguire nel biennio mediante interventi organizzativi, logistici, tecnologici e formativi, con l'obiettivo di giungere alla completa realizzazione dell'organizzazione per processi entro l'anno 2000.

Il ruolo della Direzione Generale

La Direzione Generale è configurata come centro direzionale strategico. Ad essa spettano funzioni di supporto agli Organi, presidio della missione istituzionale, coordinamento e controllo delle politiche gestionali su tutto il territorio nazionale.

Nella nuova architettura essa non deve solo definire procedure e regole, ma anche mobilitare le risorse intangibili, in particolare sviluppo delle conoscenze e motivazione del personale, e bilanciare le infrastrutture organizzativa, informativa e di personale.

La Direzione Generale è organizzata in sette Direzioni Centrali e quattro Coordinamenti professionali, con la previsione di due progetti a termine:

• progetto per la formazione, lo sviluppo delle competenze e la comunicazione interna;
• progetto per il passaggio al nuovo assetto organizzativo.

Le Direzioni Centrali operano con due livelli gestionali:

• direttori centrali e dirigenti, con funzioni di programmazione, coordinamento, gestione delle risorse e controllo;
• responsabile di team, incaricato delle attività operative e della produzione degli output.

La circolare sottolinea che, in particolare per la Direzione Centrale Entrate Contributive e la Direzione Centrale delle Prestazioni, è necessario un assetto in grado di dialogare con i processi produttivi delle Agenzie senza frazionamenti e duplicazioni.

Il ruolo delle Direzioni Regionali

Le Direzioni Regionali concentrano le funzioni di coordinamento e supporto alla produzione prima distribuite tra Sede Regionale e sedi di produzione. Esse rappresentano il livello di programmazione, gestione e verifica delle attività produttive e delle relative risorse sul territorio.

A livello regionale si sviluppano:

• la Conferenza dei Direttori, che formula proposte di budget e piani organizzativi e favorisce il coordinamento delle strutture regionali;
• le banche dati regionali e i modelli previsionali;
• il governo negoziale delle responsabilità gestionali, sia a livello regionale sia a livello decentrato.

I dirigenti della struttura regionale operanti sul territorio sono responsabili dei risultati di gestione e coordinano i responsabili dei processi produttivi collocati nelle Agenzie. Il coordinamento avviene mediante direttive normative e procedurali, criteri sull'organizzazione del lavoro, utilizzo delle risorse e controlli a campione con metodologie standard.

La circolare evidenzia anche il ruolo dei dirigenti provinciali nel rapporto con Comitati provinciali, Prefetture e altri organismi territoriali, compreso il potere di sospendere decisioni del Comitato Provinciale in caso di illegittimità, ai sensi dell'art. 46, comma 9, della legge n. 88/89.

Competenze da trasferire alle Sedi Regionali

Il documento elenca, in via indicativa, le funzioni che saranno trasferite dalla Direzione Generale alle Sedi Regionali. Tra le principali:

Area personale

• attribuzione incarichi dirigenziali;
• nomina responsabili Agenzie;
• sistema premiante;
• trattamento integrativo di previdenza e quiescenza;
• collocamento obbligatorio;
• gestione del budget del salario accessorio;
• valutazione del potenziale;
• competenze a favore del personale, incluse liquidazioni buonuscita e trattamenti pensionistici a carico di fondi interni;
• gestione del personale, stipendi e benefici assistenziali;
• concorsi indetti per specifiche esigenze regionali.

Area formazione

• gestione del budget regionale per addestramento, aggiornamento e sviluppo professionale.

Area informatica

• produzione e manutenzione del software;
• gestione delle infrastrutture informatiche sul territorio;
• help desk di primo livello;
• formazione sulle procedure informatiche;
• call center informatico per la risposta a utenti interni ed esterni.

Area prestazioni e convenzioni

• gestione di specifiche prestazioni estere o speciali, tra cui pensioni ex INAS libico, disoccupazione pagata in Italia per conto di Stati esteri, arretrati pensione da enti esteri, rimborsi e altre prestazioni convenzionali.

Area pensioni e prestazioni temporanee

• istruttoria di determinate pensioni e liquidazioni, ad esempio per ex Fondo spedizionieri doganali ed ex Fondo esattoriale.

Area approvvigionamenti

• decentramento di tutta l'attività di fornitura e servizi, con eccezioni per alcuni beni e strumenti di particolare rilievo.

Le Agenzie di produzione

Le Agenzie sono i centri territoriali di produzione dei servizi. Esse gestiscono il ciclo operativo di riscossione dei contributi, erogazione delle prestazioni e attività amministrative e contabili connesse.

Le Agenzie operano attraverso i due processi primari già individuati. Le attività di supporto sono ridotte al minimo e affidate agli stessi operatori di processo per evitare dispersioni di risorse. L'Agenzia alimenta il sistema informatico contabile con i dati derivanti da riscossioni e pagamenti, i quali confluiscono nella contabilità generale, analitica e nei flussi di cassa. Può inoltre disporre di un conto corrente bancario o fondo cassa per esigenze di servizio al cittadino e al cliente interno.

La direzione dell'Agenzia è affidata al responsabile di processo unico per i due processi primari, che risponde al dirigente della sede competente per l'attuazione delle direttive, la gestione delle risorse, gli standard qualitativi e quantitativi e la legittimità degli atti. I direttori delle Agenzie sono nominati dal Direttore Regionale e adottano i provvedimenti dovuti sulla base delle leggi, delle direttive dirigenziali e delle circolari della Direzione Generale.

Tempi di attuazione e assetti alternativi

La tempistica indicata per il nuovo modello è la seguente:

• entro il 30 aprile 1999: decentramento del processo Gestione Conto Aziende per lavoratori autonomi e parasubordinati;
• entro il 31 ottobre 1999: definizione del modello di decentramento del processo Gestione Conto Aziende con dipendenti;
• entro il 1999: completamento della riorganizzazione.

Se l'Agenzia non può sviluppare pienamente i processi primari per mancanza dei necessari fattori socio-economici, si possono adottare assetti alternativi:

• trasformazione in "Punto Cliente", eventualmente in sinergia con INPDAP e INAIL, per bacini di utenza inferiori di oltre il 40% ai parametri minimi e con difficoltà di accesso alle strutture INPS;
• configurazione di Agenzia senza il processo Gestione Conto Aziende con dipendenti.

Governo delle aree provinciali nel periodo transitorio e a regime

A regime, per ogni provincia è prevista una posizione organizzativa di livello dirigenziale che coordina le Agenzie e assicura i risultati di gestione. In caso di particolari complessità possono essere assegnate ulteriori risorse dirigenziali.

Nel periodo transitorio, le sedi provinciali e sub-provinciali operano una riorganizzazione in ottica di processo e, ove necessario, un ulteriore decentramento territoriale. Tali sedi assumono la denominazione di Agenzie di produzione; continua a operare un Dirigente in qualità di Direttore di Area, responsabile del coordinamento delle Agenzie dell'area territoriale e dei processi allocati presso la sede.

Il Direttore di Area:

• cura i rapporti con Comitato Provinciale, Commissioni, altre Pubbliche Amministrazioni e associazioni;
• può sospendere, in presenza di profili di illegittimità, l'esecuzione delle decisioni del Comitato Provinciale relative ai provvedimenti emanati dalle Agenzie dell'area.

Per le realtà provinciali ad alta complessità, come Torino, Milano, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Palermo e Cagliari, è prevista l'assegnazione di un ulteriore dirigente anche per la partecipazione agli Osservatori regionali su lavoro nero, economia sommersa, evasione ed elusione contributiva.

Budget di gestione, responsabilità dirigenziali e controllo

Il regolamento chiarisce che alla dirigenza sono attribuiti poteri e responsabilità di gestione finanziaria, tecnica e amministrativa. Il budget di gestione costituisce lo strumento attraverso cui tali funzioni sono esercitate ed è definito e assegnato dal Direttore Generale sulla base del bilancio di previsione e dei piani annuali.

Il budget comprende:

• obiettivi e risultati attesi;
• risorse umane, strumentali e tecnologiche;
• stanziamenti e poteri di spesa;
• modalità di monitoraggio, in particolare sulla soddisfazione del cliente interno ed esterno.

Il Direttore Generale coordina gli uffici dirigenziali generali, assegna i budget, verifica l'andamento dei piani, gestisce gli scostamenti e riferisce trimestralmente al Consiglio di Amministrazione. I dirigenti, a loro volta, formulano proposte, gestiscono il budget assegnato, conferiscono incarichi, dirigono e controllano i dirigenti sottordinati e rispondono dei risultati di qualità, quantità e costi dei servizi.

Il controllo dei risultati è affidato al Direttore Generale, tenuto conto delle indicazioni del Servizio di controllo interno, mentre la verifica tra dirigenti avviene nell'ambito della Conferenza dei dirigenti.

Sistema premiante e valorizzazione professionale

Il sistema premiante viene riprogettato in coerenza con il nuovo modello, sia per i ruoli manageriali e professionali sia per il resto del personale. La valutazione deve misurare:

• per i dirigenti, le capacità direzionali e la relazione tra qualità dei risultati ed economicità dell'azione;
• per il restante personale, le competenze professionali espresse in funzione del nuovo ruolo e dei livelli di servizio garantiti agli utenti.

Il documento collega il sistema premiante alla crescita professionale e alla motivazione del personale, in coerenza con il cambiamento organizzativo e tecnologico.

Contenuto essenziale del Regolamento di organizzazione e ordinamento dei servizi

Nella parte regolamentare allegata, il nuovo assetto è formalizzato nei seguenti elementi principali:

• l'architettura organizzativa su tre livelli;
• il ruolo della Direzione Generale come centro direzionale;
• il ruolo delle Direzioni Regionali come centri di programmazione, gestione e verifica;
• il ruolo delle Agenzie di produzione come centri di erogazione dei servizi;
• il Servizio di controllo interno, operante in autonomia;
• i Coordinamenti professionali legale, medico-legale, tecnico-edilizio e statistico-attuariale;
• le modalità di attribuzione degli incarichi dirigenziali e di graduazione delle funzioni;
• la disciplina del budget di gestione;
• le regole per l'attuazione progressiva del nuovo modello.

Vengono inoltre descritti i compiti specifici delle principali Direzioni Centrali, tra cui Entrate Contributive, Prestazioni, Organizzazione/Pianificazione/Controllo di Gestione, Sviluppo e Gestione Risorse Umane, Finanza/Contabilità/Bilancio, Sistemi Informativi e Telecomunicazioni, e Approvvigionamenti/Logistica/Patrimonio. Sono poi definite le funzioni di Relazioni Esterne e dei Coordinamenti generali professionali.

Monitoraggio e diffusione della circolare

Il monitoraggio dello sviluppo organizzativo è affidato a livello centrale alle Direzioni competenti, con il supporto di un data base dei progetti regionali consultabile via Intranet. Osservatori centrali e regionali, con partecipazione delle organizzazioni sindacali, hanno il compito di verificare risultati e criticità della riorganizzazione.

La circolare richiede ai dirigenti destinatari la massima diffusione del contenuto a tutto il personale e segnala che il testo completo, con gli allegati, è stato trasmesso via Intranet e Internet.