Regolamento (UE) 2024/2509

Regolamento (UE, Euratom) 2024/2509 sulle regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione

Il regolamento rifuso sostituisce il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 e aggiorna in modo organico la disciplina finanziaria dell’Unione. L’intervento risponde all’esigenza di adeguare il quadro alle nuove regole del QFP 2021-2027, di rafforzare la protezione del bilancio contro frodi, corruzione, conflitti di interessi e doppio finanziamento, e di semplificare l’esecuzione del bilancio mediante strumenti digitali e regole più coerenti.

L’impianto del testo è molto ampio: riguarda non solo il bilancio in senso stretto, ma anche appalti, sovvenzioni, premi, donazioni non finanziarie, strumenti finanziari, garanzie di bilancio, assistenza finanziaria, fondi fiduciari, iniziative globali, partiti politici europei, contabilità, audit e discarico.

Oggetto, definizioni e rapporto con altri atti

L’articolo 1 delimita l’oggetto alla formazione, esecuzione e rendicontazione del bilancio UE/Euratom. L’articolo 2 è centrale perché definisce in modo esteso nozioni operative come destinatario, beneficiario, richiedente, impegno di bilancio, impegno giuridico, garanzia di bilancio, gestione diretta/concorrente/indiretta, organizzazione di uno Stato membro, organizzazione non governativa, sovvenzione di valore modesto o molto modesto, fondo comune di copertura, passività potenziale e altri concetti usati in tutto il regolamento.

L’articolo 3 impone che la normativa settoriale sia coerente con i principi di bilancio del titolo II e che eventuali deroghe siano esplicitate. L’articolo 5 conferma la piena coesistenza con il regolamento (UE) 2016/679 e il regolamento (UE) 2018/1725.

Principi di bilancio e condizionalità

L’articolo 6 ribadisce i principi tradizionali delle finanze UE: unità, verità, annualità, pareggio, unità di conto, universalità, specializzazione, sana gestione finanziaria e trasparenza. Viene inoltre richiamato il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 sulla condizionalità dello Stato di diritto, e si impone il rispetto della Carta dei diritti fondamentali e dei valori dell’articolo 2 TUE.

Questa parte del regolamento è importante perché collega esecuzione del bilancio e tutela dei valori fondanti dell’Unione: gli ordinatori possono intervenire per proteggere il bilancio, ad esempio con sospensioni di pagamenti, se l’attuazione di un’azione finanziata è pregiudicata da violazioni di valori o diritti fondamentali.

Formazione del bilancio e documentazione a supporto

Gli articoli 39-45 disciplinano la procedura di bilancio: stati di previsione delle istituzioni, progetto di bilancio della Commissione, lettere rettificative, documenti di lavoro e approvazione definitiva. Il sistema è fortemente documentale e si accompagna a numerosi allegati informativi destinati a Parlamento e Consiglio.

L’articolo 41 è particolarmente rilevante per il professionista: la Commissione deve allegare al progetto di bilancio documenti su personale, esecuzione, entrate con destinazione specifica, politica immobiliare, strumenti finanziari, garanzie di bilancio, fondi fiduciari, relazioni sulla PESC/SEAE, ammende della concorrenza e altri elementi. In parallelo, l’articolo 43 collega l’adozione definitiva del bilancio agli obblighi di versamento degli Stati membri.

Principio dell’annualità, riporti e bilancio provvisorio

Gli articoli 9-18 regolano l’annualità in modo dettagliato. Gli stanziamenti sono autorizzati per un esercizio dal 1º gennaio al 31 dicembre; gli impegni e i pagamenti seguono regole specifiche di imputazione. L’articolo 12 distingue riporti automatici e non automatici, con termini precisi: la decisione di riporto va adottata entro il 15 febbraio dell’anno successivo e comunicata al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 15 marzo.

Sono previsti riporti di diritto per la riserva di solidarietà e per gli aiuti d’urgenza, per le entrate con destinazione specifica interne ed esterne e per alcune poste FEAGA. Il testo contiene anche la disciplina del regime dei dodicesimi provvisori quando il bilancio non è ancora adottato all’inizio dell’esercizio, con limiti quantitativi e possibilità di deroga con decisione del Consiglio e controllo del Parlamento.

Entrate con destinazione specifica, liberalità e sponsorizzazioni

Gli articoli 21-27 disciplinano entrate con destinazione specifica interne ed esterne. Vi rientrano, tra l’altro, contributi aggiuntivi degli Stati membri, contributi di paesi terzi, entrate da fondi di ricerca, rimborsi, proventi da locazioni e vendite di immobili, rimborsi a strumenti finanziari o garanzie di bilancio e alcune entrate del JRC.

L’articolo 25 consente alle istituzioni di accettare liberalità. Per donazioni di almeno 50 000 EUR con oneri superiori al 10 % del valore occorre l’autorizzazione di Parlamento e Consiglio; in situazioni eccezionali la Commissione può accettare donazioni in natura per aiuto umanitario, sostegno di emergenza, protezione civile o crisi, ma solo se non vi sono conflitti di interesse, rischi per sicurezza/ordine pubblico o pregiudizio all’immagine dell’Unione.

L’articolo 26 disciplina la sponsorizzazione da parte di imprese, che è possibile solo in via straordinaria, secondo regole interne pubblicate e con un importo superiore a 5 000 EUR soggetto a registrazione pubblica.

Trasparenza sui destinatari e trattamento dei dati

L’articolo 38 è uno degli snodi più innovativi. La Commissione deve pubblicare su un sito web centralizzato le informazioni sui destinatari, in formato aperto e interoperabile, con regole puntuali su contenuto, formato, casi di esclusione dalla pubblicazione e soppressione dei dati personali dopo due anni. Per i fondi eseguiti dagli Stati membri o da entità delegate si applicano criteri di equivalenza e, per alcuni programmi, l’accesso ai dati e il sistema informatico integrato unico saranno obbligatori solo dai programmi del quadro finanziario post-2027.

Per gli operatori italiani, ciò significa che le regole di pubblicità dei beneficiari sono molto più granulari rispetto al passato e vanno sempre lette insieme alle norme settoriali e alla disciplina privacy.

Esecuzione del bilancio: gestione diretta, concorrente e indiretta

Gli articoli 56-63 costituiscono il cuore dell’esecuzione. La Commissione resta responsabile dell’esecuzione del bilancio ai sensi dell’articolo 317 TFUE. La gestione può essere:

• diretta, tramite servizi della Commissione, delegazioni e agenzie esecutive;
• concorrente, con gli Stati membri;
• indiretta, con un elenco tassativo di soggetti idonei, tra cui paesi terzi, organizzazioni internazionali, BEI/FEI, organismi pubblici e privati, enti di diritto privato controllati, organismi PESC e altri soggetti con garanzie finanziarie adeguate.

L’articolo 63 rafforza gli obblighi degli Stati membri in gestione concorrente: controlli ex ante ed ex post, recupero delle somme indebitamente versate, misure legislative/regolamentari/amministrative di tutela, cooperazione con OLAF, Corte dei conti ed EPPO, contabilità e relazioni annuali entro il 15 febbraio.

Approvazione, controlli e responsabilità degli agenti finanziari

Gli articoli 72-95 regolano il principio di separazione tra ordinatore e contabile, i poteri degli ordinatori delegati e sottodelegati, la rendicontazione annuale, i controlli ex ante ed ex post, le riserve sulle istruzioni illegittime, la conservazione dei documenti e le responsabilità patrimoniali e disciplinari.

La relazione annuale di attività dell’ordinatore delegato è centrale: deve contenere informazioni finanziarie e di gestione, risultati dei controlli, dichiarazione di affidabilità e dati sulla performance. Le relazioni sono pubblicate entro il 1º luglio dell’anno successivo, salvo riservatezza o sicurezza.

Sistema di esclusione, sanzioni e tutela degli interessi finanziari

Gli articoli 137-147 introducono il sistema di individuazione precoce e di esclusione, uno dei pilastri della riforma. Il sistema è centralizzato in una banca dati della Commissione e si applica a partecipanti, destinatari, subappaltatori, titolari effettivi, affiliate, garanti, sponsor e altri soggetti coinvolti nell’esecuzione dei fondi.

Le cause di esclusione coprono fallimento e insolvenza, mancato pagamento di imposte o contributi, gravi illeciti professionali, frodi, corruzione, criminalità organizzata, riciclaggio, terrorismo, lavoro minorile, tratta di esseri umani, gravi inadempimenti contrattuali, irregolarità, elusione di obblighi fiscali/sociali e opposizione alle indagini. Sono previste qualificazione giuridica preliminare, contraddittorio, possibilità di misure correttive, sanzioni pecuniarie fino al 10 % del valore dell’impegno giuridico, pubblicazione delle esclusioni in casi selezionati e competenza della Corte di giustizia anche di merito.

Per la gestione concorrente, il sistema si applica solo in parte e, in ogni caso, le regole transitorie rinviano la piena applicazione ai programmi adottati dal 1º gennaio 2028, con esclusione del regolamento (UE) 2021/241, salvo applicazione volontaria o norme settoriali.

E-government e scambio elettronico

Gli articoli 149-152 consolidano la digitalizzazione: firme elettroniche, sistemi di scambio elettronico, presentazione elettronica dei fascicoli, interoperabilità e sicurezza. Il regolamento attribuisce valore giuridico equivalente alla firma elettronica rispetto a quella autografa, purché il sistema garantisca autenticazione, integrità, data e ora, accesso riservato e protezione dei dati.

Sovvenzioni: disciplina generale, forme semplificate e controlli

Gli articoli 183-208 contengono una disciplina completa delle sovvenzioni in gestione diretta. Le sovvenzioni possono finanziare azioni o funzionamento e possono assumere la forma di costi effettivi, costi unitari, importi forfettari, tassi forfettari o finanziamenti non collegati ai costi. Il testo introduce e consolida la logica orientata ai risultati, con particolare attenzione a realizzazioni, risultati, indicatori di performance e finanziamenti basati su condizioni o target intermedi.

Il regolamento semplifica inoltre i requisiti per:

• sovvenzioni di valore modesto fino a 60 000 EUR;
• sovvenzioni di valore molto modesto fino a 15 000 EUR;
• calcolo e revisione di importi forfettari, costi unitari e tassi forfettari;
• attività svolte da volontari, che possono essere riconosciute come costi ammissibili entro limiti specifici.

Resta fermo il divieto di cumulo, il cofinanziamento e il divieto del fine di lucro, con una disciplina speciale per azioni esterne e per i casi di urgenza/crisi.

Appalti e concessioni: struttura generale e allegato tecnico

Il titolo VII, insieme all’allegato I, costituisce una vera e propria “codificazione” delle regole UE sugli appalti per le istituzioni dell’Unione e per le azioni esterne. Gli articoli 163-182 fissano i principi, le procedure, le soglie, il standstill, i criteri di selezione e aggiudicazione, la pubblicità, le modifiche contrattuali, i lotti, gli appalti congiunti/interistituzionali e l’accesso al mercato anche alla luce dell’IPI e del regolamento sulle sovvenzioni estere.

Nel dettaglio, il regolamento:

• allinea le soglie a quelle della direttiva 2014/24/UE e della direttiva 2014/23/UE;
• disciplina l’uso di procedura negoziata, dialogo competitivo, partenariato per l’innovazione e sistemi dinamici di acquisizione;
• prevede regole sulla pubblicazione di bandi e avvisi di aggiudicazione;
• tratta offerte inappropriate, irregolari o anormalmente basse;
• consente modifiche contrattuali senza nuova procedura in casi tassativi;
• ammette appalti interistituzionali, congiunti e per conto degli Stati membri;
• prevede un regime specifico per le azioni esterne e per le delegazioni nei paesi terzi.

Per gli studi professionali italiani, il capitolo sugli appalti è rilevante perché molte regole riprendono, adattandole, logiche della direttiva appalti, ma in un contesto istituzionale UE e con numerose deroghe settoriali.

Strumenti finanziari, garanzie di bilancio e assistenza finanziaria

Il titolo X è uno dei più complessi. Gli articoli 211-224 stabiliscono il quadro comune per strumenti finanziari, garanzie di bilancio e assistenza finanziaria. L’Unione può usarli solo se rappresentano lo strumento più appropriato per conseguire gli obiettivi strategici; occorrono valutazioni ex ante, gestione prudenziale, controllo dei rischi e compatibilità con concorrenza e aiuti di Stato.

La disciplina introduce:

• un principio di addizionalità;
• il divieto di distorsione della concorrenza;
• una remunerazione legata alla performance per i gestori;
• il principio che rimborsi e ritorni alimentano lo stesso strumento o la stessa garanzia;
• la copertura delle passività finanziarie mediante un fondo comune di copertura.

Per le garanzie di bilancio, l’atto di base deve fissare importo massimo, tipologia delle operazioni coperte e tasso di copertura, con revisione almeno triennale. Per l’assistenza finanziaria, la Commissione può assumere prestiti sui mercati o presso istituzioni finanziarie e deve operare secondo una strategia di finanziamento diversificata e una riserva di liquidità comune.

Fondi fiduciari, iniziative globali, sostegno di bilancio e donazioni non finanziarie

Gli articoli 238-244 ampliano gli strumenti di esecuzione. I fondi fiduciari dell’Unione possono essere istituiti solo per azioni di emergenza/post-emergenza o tematiche, con contributi esterni effettivi, valore aggiunto europeo e una governance che garantisca rappresentanza dei donatori e voto favorevole della Commissione. Sono previste rendicontazioni molto frequenti: annuale, semestrale e mensile, oltre a un audit esterno indipendente annuale.

Le iniziative globali possono ricevere contributi UE sotto forma di finanziamenti non collegati ai costi, se altri strumenti non bastano. Il sostegno di bilancio a paesi terzi richiede finanze pubbliche credibili, politiche settoriali e macroeconomiche adeguate e accesso a informazioni di bilancio, con clausole su sospensione e rimborso in caso di violazioni gravi.

Le donazioni non finanziarie rappresentano un nuovo veicolo giuridico per servizi, forniture e lavori donati dalle istituzioni dell’Unione, da utilizzare con attenzione alla sana gestione finanziaria.

Partiti politici europei

Gli articoli 225-237 introducono una disciplina ad hoc per i contributi ai partiti politici europei, coerente con il regolamento (UE, Euratom) n. 1141/2014. Il contributo è concesso dal Parlamento europeo su base annuale, previa domanda e bando, ed è assoggettato a regole stringenti su uso dei fondi, divieto di finanziare terzi, rendicontazione, recupero, controlli e sanzioni.

Si stabiliscono anche regole per la selezione degli organismi o esperti esterni di audit, con limite massimo di cinque anni per il contratto e presunzione di conflitto d’interessi dopo due incarichi consecutivi.

Conti annuali, audit esterno e discarico

Il titolo XIII disciplina la contabilità dell’Unione: stati finanziari consolidati, relazioni sull’esecuzione del bilancio, calendario per conti provvisori e definitivi, relazioni mensili e integrate di gestione e responsabilità. Le scadenze sono molto dettagliate: conti provvisori entro il 1º marzo, osservazioni della Corte dei conti entro il 1º maggio/15 maggio, conti definitivi entro il 1º giugno, relazione integrata finanziaria e di responsabilità entro il 31 luglio, pubblicazione dei conti consolidati definitivi entro il 15 novembre.

La procedura di discarico, disciplinata nel titolo XIV, conferma che il Parlamento europeo, su raccomandazione del Consiglio, concede il discarico alla Commissione entro il 15 maggio dell’anno n+2. La Corte dei conti esercita ampi poteri di audit, con accesso a documenti, sistemi informatici, conti bancari e informazioni su entrate e spese.

Stanziamenti amministrativi e politica immobiliare

Gli articoli 270-273 disciplinano gli stanziamenti amministrativi e i progetti immobiliari. È previsto un duplice livello di controllo politico per i progetti immobiliari che possono comportare conseguenze finanziarie significative: informazione tempestiva e approvazione preventiva di Parlamento e Consiglio, con soglie che arrivano a 3 000 000 EUR per acquisti/costruzioni/rinnovamenti strutturali e a 750 000 EUR annui per nuove locazioni o appalti immobiliari. Il regolamento consente anche il finanziamento tramite prestito di alcuni interventi immobiliari, in casi giustificati e previa approvazione preventiva.

Disposizioni finali e transitorie

L’articolo 279 abroga il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046. L’articolo 280 prevede l’entrata in vigore il terzo giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta ufficiale e l’applicazione dal 30 settembre 2024. Sono però previste varie transizioni: alcune regole sul sistema di individuazione precoce ed esclusione e sull’accesso ai dati dei destinatari si applicano solo ai programmi post-2027 o dal 2028; l’articolo 48, paragrafo 2, lettera b), relativo agli oneri su ammende annullate o ridotte, si applica solo fino al 31 dicembre 2027.

In sintesi, il regolamento rappresenta una riforma di ampia portata: più digitale, più orientata alla performance, più trasparente e molto più severa sul fronte della tutela del bilancio e dei controlli antifrode. Per avvocati e commercialisti è essenziale soprattutto per la gestione di sovvenzioni, appalti, strumenti finanziari, finanziamenti pubblici e rapporti con enti beneficiari o esecutori dei fondi UE.