Corte di giustizia, Sentenza C-23/20

Accordi quadro e obbligo di indicare quantità/valore stimato e massimo nel bando di gara

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Klagenævnet for Udbud (Danimarca) in una controversia relativa all'aggiudicazione di un accordo quadro per forniture di apparecchiature per nutrizione enterale. Il nodo centrale è se, alla luce della direttiva 2014/24, l'amministrazione aggiudicatrice debba indicare nel bando di gara non solo la stima del fabbisogno, ma anche un limite massimo quantitativo o economico dell'accordo quadro, e quali siano le conseguenze dell'omissione.

Fatti e procedimento principale

Le Regioni dello Jutland settentrionale e della Danimarca meridionale avevano avviato una procedura aperta per la conclusione di un accordo quadro quadriennale con un solo operatore economico. Il bando indicava che la regione meridionale avrebbe partecipato solo come opzione, ma non conteneva informazioni sul valore stimato né sul valore massimo o sulla quantità massima dei prodotti oggetto dell'accordo. Nel capitolato d'oneri era precisato che le stime e i volumi erano solo previsionali e che l'amministrazione non assumeva alcun impegno su quantità o importi determinati.

Dopo l'aggiudicazione a Nutricia A/S, Simonsen & Weel A/S ha contestato la decisione, deducendo la violazione degli articoli 18 e 49 della direttiva 2014/24 e dell'allegato V, parte C, punti 7 e 10, lettera a). Il giudice del rinvio ha quindi chiesto se fosse necessario indicare un limite massimo e se, in mancanza, l'accordo dovesse considerarsi privo di effetti.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l'articolo 5, paragrafo 5, della direttiva 2014/24, secondo cui per gli accordi quadro il valore da prendere in considerazione è il valore massimo stimato al netto dell'IVA del complesso dei contratti previsti;
• l'articolo 18, paragrafo 1, sulla parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità;
• l'articolo 33, che definisce l'accordo quadro e ne limita la durata e le modifiche sostanziali;
• l'articolo 49 e l'allegato V, parte C, punti 7, 8 e 10, lettera a), relativi alle informazioni da inserire nel bando;
• il regolamento di esecuzione (UE) 2015/1986, allegato II, rubriche II.1.5 e II.2.6, che rinviano al valore massimo totale stimato per la durata dell'accordo quadro;
• l'articolo 2 quinquies, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 89/665, sulla privazione di effetti in caso di aggiudicazione senza previa pubblicazione del bando.

Ragionamento della Corte sull'indicazione della stima e del limite massimo

La Corte osserva che la formulazione dell'articolo 33 e dell'allegato V può, isolatamente, sembrare lasciare un margine di discrezionalità all'amministrazione, poiché alcune espressioni utilizzano formule come "se del caso" o "per quanto possibile". Tuttavia, letto nel suo complesso e alla luce dei principi di trasparenza e parità di trattamento, il sistema della direttiva impone di rendere conoscibile la portata economica e quantitativa dell'accordo quadro.

La Corte valorizza diversi elementi:

• l'articolo 5, paragrafo 5, che richiede di prendere in considerazione il valore massimo stimato dell'intero accordo quadro;
• il punto 7 dell'allegato V, che impone di descrivere la natura e la quantità o il valore delle forniture;
• il punto 8 dell'allegato V, che richiede l'ordine di grandezza totale stimato;
• il punto 10, lettera a), che per gli accordi quadro impone di indicare, per quanto possibile, il valore o l'ordine di grandezza e la frequenza degli appalti da aggiudicare;
• il formulario tipo del regolamento 2015/1986, che contempla espressamente il valore massimo totale per l'intera durata dell'accordo quadro.

Secondo la Corte, senza un valore o una quantità massima l'operatore non può valutare correttamente la propria capacità di eseguire il contratto, né l'accordo quadro sarebbe sufficientemente delimitato. L'indicazione del tetto massimo è dunque necessaria per evitare un uso abusivo dell'accordo quadro e per impedire che l'amministrazione si discosti da limiti non chiaramente fissati, con pregiudizio della trasparenza. La Corte precisa anche che il limite massimo può essere modificato solo nei casi ammessi dall'articolo 72, ossia con modifiche non sostanziali.

Estensione dell'indicazione complessiva e per amministrazioni aggiudicatrici

Rispondendo ai quesiti sul modo in cui le informazioni debbano essere presentate, la Corte afferma che il bando deve contenere la quantità e/o il valore stimato nonché il limite massimo complessivamente, in modo sufficiente a descrivere l'oggetto dell'accordo quadro. È però consentito all'amministrazione aggiudicatrice inserire ulteriori requisiti o suddividere i dati per singola amministrazione aggiudicatrice, anche distinguendo tra quella che intende partecipare direttamente e quella che aderisce solo in via opzionale.

In altre parole, la comunicazione globale è sufficiente a garantire trasparenza e parità di trattamento; la ripartizione dettagliata per amministrazione aggiudicatrice è facoltativa e funzionale a una migliore informazione degli offerenti.

Effetti del superamento del limite massimo

La Corte afferma che l'amministrazione aggiudicatrice, e le amministrazioni aggiudicatrici potenzialmente identificate nell'accordo, possono assumere impegni solo entro il quantitativo o il valore massimo indicato. Una volta raggiunto tale limite, l'accordo quadro esaurisce i propri effetti.

Esclusione dell'inefficacia ex direttiva 89/665

Quanto alla terza questione, la Corte distingue il caso di mancata pubblicazione del bando, sanzionato dall'articolo 2 quinquies, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 89/665, dal caso in cui un bando sia stato comunque pubblicato ma sia carente nelle informazioni richieste. La sanzione della privazione di effetti è riservata alle violazioni più gravi, ossia all'affidamento diretto senza previa pubblicazione del bando.

Poiché nel caso di specie il bando era stato pubblicato, la violazione degli obblighi informativi dell'articolo 49 e dell'allegato V non raggiunge il livello di gravità necessario per applicare la sanzione dell'inefficacia. La Corte aggiunge che tale omissione è comunque sufficientemente percepibile da un operatore diligente, sicché non può essere assimilata a una totale assenza di pubblicità.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• il bando di gara deve indicare la quantità e/o il valore stimato e anche la quantità e/o il valore massimo delle forniture oggetto di un accordo quadro;
• tali informazioni possono essere fornite complessivamente e possono essere integrate con ulteriori specificazioni per singole amministrazioni aggiudicatrici;
• una volta raggiunto il limite massimo, l'accordo quadro esaurisce i propri effetti;
• l'articolo 2 quinquies, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 89/665 non si applica quando un bando sia stato pubblicato, anche se incompleto sotto il profilo delle informazioni sul valore e sui limiti massimi.