Cassazione Civile, Ordinanza n. 21029/2026 del 21/06/2026

Esito

La controversia

Due privati convennero in giudizio Comune, Regione e commissario delegato per ottenere il risarcimento dei danni subiti da un fondo agricolo con coltivazioni di ulivo, due pozzi, fabbricati industriali, macchinari e attrezzature, dopo il crollo della diga di sbarramento a valle di una discarica consortile e lo spargimento di rifiuti, liquami e materiale sabbioso causati da eventi meteorologici eccezionali del settembre 2000. In appello la Corte territoriale aveva ritenuto la giurisdizione del giudice ordinario, qualificando la domanda come fondata su condotte omissive e materiali non direttamente riconducibili a provvedimenti autoritativi, e aveva comunque affermato la responsabilità della Regione per avere individuato e approvato il sito della discarica in un’area geolitologicamente e morfologicamente inidonea. La Regione ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi: (1) questione sulla partecipazione del giudice onorario ausiliario al collegio; (2) violazione delle norme sul riparto di giurisdizione, sostenendo che la controversia, riguardando la scelta/localizzazione e approvazione della discarica, appartenesse alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; (3) ultrapetizione e erronea qualificazione della responsabilità regionale ex art. 2051 c.c.; (4) errori nella valutazione del caso fortuito e dell’onere della prova; (5) erronea esclusione di responsabilità della Regione in rapporto all’evento calamitoso; (6) erronea regolazione delle spese.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha accolto il secondo motivo di ricorso, assorbendo tutti gli altri. Ha cassato la sentenza impugnata, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo e ha rinviato la causa al Tribunale amministrativo regionale territorialmente competente, che dovrà provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità e delle fasi di merito. In motivazione la Corte ha precisato che, quando il danno è dedotto come conseguenza della scelta e della localizzazione dell’opera pubblica, quindi del "se" e del "come" dell’opera stessa, la controversia investe l’esercizio del potere amministrativo e ricade nella giurisdizione esclusiva amministrativa; restano invece al giudice ordinario le sole doglianze riferite alle modalità meramente materiali ed esecutive dell’opera, non riconducibili al potere. Nel caso concreto, la pretesa verso la Regione era ancorata alla scelta del sito della discarica e alla sua approvazione in un’area ritenuta inidonea, cioè a un profilo direttamente collegato al potere amministrativo.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.

  invocato per la censura sulla partecipazione al collegio del giudice onorario ausiliario, motivo poi dichiarato inammissibile per sopravvenuto difetto di interesse e comunque ritenuto infondato

• art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.

  richiamato come parametro del motivo relativo al difetto di giurisdizione

• art. 34 d.lgs. 80/1998

  disposizione richiamata per il riparto di giurisdizione in materia urbanistica/edilizia e, in via di estensione, nella gestione dei rifiuti; la Corte la considera ormai confluita nel codice del processo amministrativo

• art. 35 d.lgs. 80/1998

  richiamato dalla ricorrente nel motivo sulla giurisdizione

• art. 33, comma 2, lett. e), d.lgs. 80/1998

  citato come precedente base normativa della giurisdizione esclusiva in materia di gestione dei rifiuti

• art. 133, comma 1, lett. p), d.lgs. 104/2010

  indicato come attuale norma di riferimento per la giurisdizione esclusiva nelle controversie in materia di gestione dei rifiuti

• art. 133, lett. l), d.lgs. 104/2010

  richiamato come confluenza dell’abrogato art. 34 d.lgs. 80/1998

• art. 7, comma 1, d.lgs. 104/2010

  interpretato nel senso che, nelle materie di giurisdizione esclusiva, attrare al giudice amministrativo anche i comportamenti solo se riconducibili all’esercizio del potere amministrativo

• art. 6 d.P.R. 915/1982

  richiamato per descrivere i compiti regionali nella scelta delle aree idonee, approvazione dei progetti e organizzazione dello smaltimento dei rifiuti

• art. 2043 c.c.

  richiamato come base della responsabilità extracontrattuale; la Corte distingue i casi in cui la domanda investe l’illegittimità del potere amministrativo da quelli di mera attività materiale

• art. 2051 c.c.

  richiamato nelle valutazioni di merito sulla responsabilità da cosa in custodia e sul caso fortuito, ma i relativi motivi restano assorbiti

• art. 59, comma 2, l. 69/2009

  indicato per la riassunzione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nel terzo motivo per lamentare ultrapetizione

• art. 115 c.p.c.

  richiamato nel quarto motivo in tema di valutazione delle prove

• art. 116 c.p.c.

  richiamato nel quarto motivo in tema di valutazione delle prove

• art. 2697 c.c.

  richiamato nel quarto motivo per il riparto dell’onere della prova

• art. 91 c.p.c.

  richiamato nel sesto motivo sulle spese di lite

• art. 336 c.p.c.

  richiamato nel sesto motivo sulla regolazione delle spese in conseguenza della riforma parziale

• art. 4 d.l. 279/2000

  richiamato nel quinto motivo in relazione all’evento calamitoso e alla disciplina emergenziale

• DPCM 12/9/2000

  richiamato nel quinto motivo in relazione alla gestione dell’emergenza

• DPCM 2/10/2000

  richiamato nel quinto motivo in relazione alla gestione dell’emergenza

• ordinanza 10/11/2000, n. 3094

  richiamata nel quinto motivo in relazione alla gestione dell’emergenza

• d.l. 69/2013

  richiamato nel primo motivo con riferimento alla disciplina del giudice ausiliario di appello

• l. 98/2013

  richiamata come legge di conversione del d.l. 69/2013

• sentenza Corte cost. n. 41/2021

  richiamata per chiarire la temporanea tollerabilità della partecipazione dei giudici ausiliari fino alla riforma della magistratura onoraria

• sentenza Corte cost. n. 204/2004

  richiamata come fondamento costituzionale del limite alla giurisdizione esclusiva sui meri comportamenti materiali della PA

• sentenza Corte cost. n. 35/2010

  richiamata per l’interpretazione costituzionalmente orientata dei comportamenti rilevanti nella giurisdizione esclusiva

• sentenza Corte cost. n. 191/2006

  richiamata per confermare che solo i comportamenti riconducibili all’esercizio del potere rientrano nella giurisdizione esclusiva

• art. 5, comma 3, cod. strada

  citato per analogia in un precedente richiamato dalla Corte

• art. 62-72 d.l. 69/2013

  richiamato nel primo motivo con riferimento alla questione del giudice onorario ausiliario

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione non conta la sola prospettazione formale delle parti, ma il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla causa petendi e alla natura della posizione soggettiva dedotta.
• Nelle materie di giurisdizione esclusiva, la domanda risarcitoria appartiene al giudice amministrativo solo se il danno è riconducibile a comportamenti che trovano oggettiva giustificazione nella norma attributiva del potere e che costituiscono esercizio, anche viziato, di quel potere.
• Se il privato contesta il "se" o il "come" dell’opera pubblica, cioè la sua progettazione, localizzazione o approvazione, la controversia investe la legittimità dell’esercizio del potere e appartiene al giudice amministrativo.
• Se invece la domanda riguarda soltanto le modalità materiali ed esecutive dell’opera o della gestione, senza mettere in discussione provvedimenti autoritativi, la giurisdizione resta del giudice ordinario.
• Nella gestione dei rifiuti, la scelta del sito idoneo, l’approvazione del progetto e gli atti organizzativi che incidono sulla localizzazione dell’impianto possono integrare esercizio di potere amministrativo e radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• La mera allegazione che un provvedimento amministrativo sia richiamato come presupposto fattuale non esclude la giurisdizione amministrativa se, in sostanza, la responsabilità dedotta deriva proprio dall’illegittima scelta amministrativa che ha determinato il danno.

Come è indicizzato