Sentenza n. 15154/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente, candidato alla progressione dall’Area degli Assistenti all’Area dei Funzionari nella famiglia professionale sanitaria, ha impugnato la graduatoria che lo collocava al 24° posto con 83 punti, sostenendo che, per i periodi dal 10 ottobre 2000 al 30 giugno 2001, dal 16 luglio 2001 al 31 dicembre 2002 e dal 23 gennaio 2003 al 31 dicembre 2004, svolti presso il Ministero con tre contratti di collaborazione coordinata e continuativa, gli spettassero ulteriori 5,6 punti, sufficienti a collocarlo al 9° posto. Ha dedotto: (1) violazione dei principi di non discriminazione e parità di trattamento e illegittimità del criterio di cui all’art. 4, comma 3, del bando, perché l’esclusione dei rapporti di collaborazione sarebbe sproporzionata e discriminatoria; ha inoltre sostenuto che i contratti dissimulassero un rapporto subordinato; (2) ambiguità della lex specialis, che al comma 2 dell’art. 4 richiamava gli anni di servizio prestato nella PA e al comma 3 richiedeva il servizio quale dipendente inquadrato, e conseguente necessità di un’interpretazione favorevole alla partecipazione; (3) irrilevanza interpretativa delle FAQ ministeriali del 10 settembre 2024, che escludevano i co.co.co.; (4) violazione del favor partecipationis, poiché il Ministero disponeva delle informazioni sui periodi lavorati. Il Ministero ha eccepito la tardività dell’impugnazione della clausola del bando e, nel merito, ne ha chiesto il rigetto; ha inoltre contestato che i rapporti fossero subordinati e dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sull’accertamento della loro effettiva natura. Il controinteressato inizialmente collocato all’ultimo posto utile si è costituito; nel corso del giudizio, il depennamento di un vincitore ha fatto venir meno il suo interesse contrario. La domanda cautelare era stata respinta per assenza di un pregiudizio grave e irreparabile e, a un primo esame, di fumus.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività: la clausola contestata non era immediatamente escludente e la lesione si è concretizzata solo con la graduatoria finale, sicché l’impugnazione congiunta è tempestiva. Nel merito ha respinto il primo motivo: il bando attribuiva punteggio per il servizio quale dipendente inquadrato, anche a tempo determinato, e la procedura era diretta alla progressione dei dipendenti pubblici; i contratti prodotti erano di collaborazione e non conferivano l’inquadramento rivendicato. La Commissione doveva quindi valutare l’esperienza da dipendente e non poteva accertare un’eventuale diversa natura sostanziale dei rapporti; tale accertamento, secondo il Collegio, appartiene alla giurisdizione ordinaria. Il criterio non è discriminatorio, data la diversa natura del lavoro subordinato rispetto alla collaborazione. Ha respinto il secondo e il terzo motivo: l’art. 4, letto nel suo complesso, era chiaro nel riferirsi al servizio prestato quale dipendente inquadrato; la previsione includeva anche il lavoro subordinato a tempo determinato e le FAQ non aggiungevano nulla alla lex specialis. In ogni caso, una diversa interpretazione che imponesse di modificare il criterio avrebbe comportato l’annullamento dell’intera procedura a tutela della par condicio, non l’attribuzione dei punti al solo ricorrente; per tale utilità richiesta le relative censure sono state dichiarate anche inammissibili per carenza d’interesse. Ha respinto il quarto motivo: la conoscenza ministeriale della natura collaborativa dei contratti rendeva doverosa la loro esclusione dal punteggio. Il ricorso è stato quindi respinto. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre oneri di legge in favore del Ministero e in 2.000 euro oltre oneri in favore del controinteressato costituito.

Norme richiamate

• art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001

  Tanto precisato, resta evidente la legittimità di un criterio che valorizzi nell’esperienza maturata solo quella come dipendente in servizio presso una pubblica Amministrazione attese le diversità ontologiche che caratterizzano i rapporti di collaborazione rispetto a quelli di subordinazione e la piena rispondenza di un siffatto criterio alle finalità della procedura in deroga di cui all’art. 52, co. 1 bis del d.lgs. n. 165 del 2001, prevista esclusivamente per consentire la progressione verticale dei dipendenti pubblici.

  La procedura di progressione verticale in deroga è destinata ai dipendenti pubblici; è quindi legittimo un criterio che valorizzi, quale esperienza professionale, il servizio prestato in qualità di dipendente e non gli incarichi di collaborazione.

• art. 7, comma 5-bis, d.lgs. 165/2001

  Se è vero che nella disciplina del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione l’utilizzo di contratti di collaborazione ha trovato una sua specifica disciplina al comma 5 bis dell’art. 7 del d.lgs. n. 165 del 2001, richiamato dal ricorrente, ove si fa divieto di stipulare contratti di collaborazione “che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro”, è altresì vero che per tali contratti il legislatore dispone la nullità e la responsabilità erariale.

  Il divieto di stipulare determinati contratti di collaborazione è corredato dalla nullità e dalla responsabilità erariale; la disposizione è diretta a impedire che tali contratti fondino una conversione in rapporto subordinato senza concorso pubblico.

• art. 97 Cost.

  Si tratta di disposizione tesa a evitare proprio che attraverso tali forme contrattuali potessero impropriamente rivendicarsi i presupposti per una conversione dei rapporti in lavoro subordinato in assenza del previo superamento di un concorso pubblico in spregio ai principi costituzionali (art. 97 Cost.).

  Il richiamo all’art. 97 Cost. fonda l’esigenza di evitare la conversione di rapporti di collaborazione in lavoro subordinato senza il previo superamento di un concorso pubblico.

• art. 4, commi 2 e 3, del bando del 22 agosto 2024

  Nessuna incertezza interpretativa sul requisito in questione poteva porsi atteso che l’art. 4 del decreto riferisce l’esperienza professionale maturata agli “anni di servizio prestato nella Pubblica Amministrazione” coerentemente con quanto ulteriormente specificato al terzo comma ove si legge, per quel che ivi rileva, che “ai fini della valutazione professionale, si tiene conto del servizio prestato, anche a tempo determinato, quale dipendente inquadrato/a nell’Area Assistenti di cui al CCNL comparto Funzioni Centrali del 2019/2021, già Area seconda di cui al CCNL comparto Ministeri 2006/2009 ed eventualmente nella precedente area B di cui al CCNL comparto Ministeri 1998/2001 o in area equivalente di altro comparto”.

  La lex specialis, considerata nel suo complesso, attribuisce rilevanza al servizio prestato quale dipendente inquadrato; il riferimento al tempo determinato estende la valutabilità ai rapporti subordinati a termine, non alle collaborazioni.

Massime di principio

• Nelle procedure di progressione verticale riservate ai dipendenti pubblici, è legittimo attribuire punteggio per l’esperienza maturata quale dipendente inquadrato e non per incarichi di collaborazione, in ragione della diversa natura dei rapporti e della finalità dell’istituto.
• La clausola di un bando che non è immediatamente escludente e il cui effetto lesivo si manifesta solo con la graduatoria può essere impugnata insieme a quest’ultima, senza che ricorra tardività.
• L’accertamento dell’effettiva natura subordinata di rapporti formalmente instaurati come collaborazioni esula dal giudizio amministrativo sulla legittimità della valutazione comparativa e appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• I criteri di un bando vanno interpretati nel loro complesso: il riferimento al servizio prestato nella PA, specificato come servizio svolto quale dipendente inquadrato, comprende il lavoro subordinato anche a tempo determinato, ma non i contratti di collaborazione.
• Una censura diretta a ottenere un’interpretazione della lex specialis che comporterebbe la rinnovazione o l’annullamento dell’intera procedura non è idonea a fondare l’utilità individuale richiesta, se il candidato mira soltanto all’attribuzione di punteggio aggiuntivo nella graduatoria.

Come è indicizzato