Sentenza n. 832/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, classificatasi prima nel Lotto 4 di una procedura aperta da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, è stata sottoposta a verifica di anomalia in ragione del ribasso offerto e del costo della manodopera. Dopo la presentazione dei giustificativi, il RUP ha ritenuto l'offerta inattendibile quanto alle rese orarie dichiarate per alcune tipologie di ambienti, giudicandole illogiche e irrealistiche e tali da determinare una sottostima del monte ore e del costo della manodopera. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023, dei principi di fiducia, buona fede e leale collaborazione, nonché difetto di istruttoria e motivazione, per non essere stata ulteriormente interpellata sulle criticità poste a fondamento dell'esclusione; in subordine, illegittimità della lex specialis e incompatibilità dell'art. 110, comma 5, con l'art. 69 della direttiva 2014/24/UE; 2) violazione della disciplina di gara perché i giustificativi richiesti avrebbero riguardato il costo della manodopera e gli scostamenti dalle tabelle ministeriali, senza imporre una specifica giustificazione delle rese orarie; 3) erronea e irragionevole valutazione delle rese, che sarebbero state sostenibili in ragione dell'impiego di macchinari più performanti; 4) erronea trasformazione delle rese minime e medie stimate dalla stazione appaltante in parametri vincolanti e illogicità del raffronto tra gli standard di pulizia; 5) difetto di istruttoria e motivazione per avere il RUP fondato il giudizio su un parametro meramente stimato e non oggettivo; 6) incompetenza e sviamento, perché il RUP avrebbe rivalutato l'offerta tecnica sostituendosi alla commissione giudicatrice, che aveva attribuito il punteggio alle rese.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che la richiesta di giustificazioni, ampia e riferita al costo della manodopera e alle ragioni del ribasso, comprendesse anche le rese operative, poiché esse incidono direttamente sul monte ore, sull'organizzazione del servizio e sul costo del lavoro. Il giudice ha inoltre escluso che l'art. 110 del d.lgs. 36/2023 imponga, dopo la presentazione delle giustificazioni scritte, un'ulteriore interlocuzione obbligatoria prima dell'esclusione: il subprocedimento di verifica dell'anomalia ha struttura ordinariamente monofasica e il contraddittorio svolge una funzione istruttoria. Ulteriori chiarimenti possono essere richiesti quando la stazione appaltante non riesca a sciogliere i dubbi sulla sostenibilità dell'offerta, ma non sussiste un obbligo generalizzato di preavviso delle ragioni dell'esclusione. È stata respinta anche la richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE, non ravvisandosi incompatibilità con l'art. 69 della direttiva 2014/24/UE, poiché il sistema interno impedisce l'esclusione automatica e consente all'operatore di fornire spiegazioni e di contestare in giudizio il giudizio di anomalia. Il secondo motivo è stato respinto perché le rese, essendo direttamente collegate al costo della manodopera, rientravano nell'oggetto della richiesta di giustificazioni. Il terzo e il quinto motivo sono stati ritenuti infondati: la mera indicazione di un macchinario con una resa teorica elevata, desunta dalla scheda tecnica, non dimostra la sostenibilità della resa concretamente dichiarata per specifici ambienti, dovendo essere considerate anche le condizioni dei locali e l'organizzazione del lavoro. La valutazione del RUP non è risultata manifestamente illogica, irragionevole o viziata da travisamento. Il quarto motivo è stato respinto perché le rese stimate dalla stazione appaltante non sono state considerate vincolanti, ma costituiscono parametri di riferimento la cui significativa deviazione richiede adeguata giustificazione, soprattutto quando incide sul costo della manodopera e sulla sostenibilità del prezzo. Il confronto con l'offerta di un'aggiudicataria di altro lotto non è stato ritenuto decisivo, dovendo ogni verifica di anomalia essere svolta concretamente in relazione alla singola offerta e ai relativi giustificativi. Il sesto motivo è stato respinto perché la commissione aveva attribuito un punteggio quantitativo alle rese secondo la lex specialis, mentre il RUP aveva svolto una distinta verifica della sostenibilità economica dell'offerta e del costo della manodopera, senza sovrapporsi alla valutazione tecnica della commissione. Ricorso rigettato e spese integralmente compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante valuta la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità dell'offerta; può richiedere per iscritto spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti e procede all'esclusione se le spiegazioni non giustificano adeguatamente il livello dei prezzi o dei costi.

  Il subprocedimento di verifica dell'anomalia si articola ordinariamente nella richiesta di spiegazioni scritte e nella loro valutazione; non è imposto un ulteriore confronto obbligatorio prima dell'esclusione, salvo che siano necessari ulteriori chiarimenti per sciogliere dubbi residui sulla sostenibilità dell'offerta.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato costituisce criterio prioritario per l'esercizio del potere discrezionale e per l'individuazione della regola del caso concreto.

  La struttura accelerata della verifica di anomalia è coerente con il perseguimento tempestivo del risultato dell'affidamento e con il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo.

• art. 69 direttiva 2014/24/UE

  L'amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l'offerente.

  La disposizione non impone necessariamente due fasi autonome e successive di interlocuzione; è sufficiente un confronto effettivo diretto all'acquisizione delle spiegazioni e a impedire l'esclusione automatica dell'offerta.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede.

  Nel caso concreto non è stata ravvisata violazione, poiché la richiesta iniziale di giustificazioni era sufficientemente ampia e idonea a comprendere le rese operative.

• art. 3 l. 241/1990

  Il giudizio di anomalia deve essere sorretto da una motivazione adeguata; nel caso concreto il RUP ha illustrato l'incidenza delle rese sul monte ore, sul costo della manodopera e sulla sostenibilità complessiva dell'offerta.

• art. 15 d.lgs. 36/2023

  La disposizione è richiamata in relazione ai compiti del RUP, ma il TAR ha escluso che il RUP abbia invaso la competenza della commissione, avendo svolto una distinta verifica di sostenibilità economica.

• art. 7, lett. e), Allegato I.2 d.lgs. 36/2023

  Non è stata ravvisata incompetenza del RUP nella valutazione dell'anomalia e della sostenibilità economica dell'offerta.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia di un'offerta, quando la resa o la produttività dichiarata incide direttamente sul monte ore, sull'organizzazione del servizio e sul costo della manodopera, la richiesta di giustificazioni riferita al prezzo e al costo del lavoro comprende anche l'obbligo dell'operatore di spiegare adeguatamente tali rese.
• L'art. 110 del d.lgs. 36/2023 non impone, dopo la presentazione delle giustificazioni scritte, un'ulteriore interlocuzione obbligatoria o un preavviso delle ragioni dell'esclusione; ulteriori chiarimenti sono necessari solo quando la stazione appaltante non sia in grado di sciogliere i dubbi sulla sostenibilità dell'offerta sulla base degli elementi acquisiti.
• La mera indicazione, nei giustificativi o nell'offerta tecnica, di un macchinario dotato di una resa teorica elevata non dimostra di per sé la sostenibilità della resa concretamente dichiarata, dovendo la verifica considerare le caratteristiche degli ambienti, le modalità organizzative e le condizioni effettive di esecuzione del servizio.
• Le rese minime e medie stimate nella lex specialis non diventano necessariamente limiti massimi vincolanti, ma una deviazione significativa rispetto ad esse, soprattutto quando riduce il costo della manodopera e il prezzo offerto, deve essere oggetto di una giustificazione concreta e verificabile.
• La valutazione della commissione giudicatrice, diretta ad attribuire il punteggio tecnico secondo i criteri di gara, è distinta dalla verifica del RUP sulla sostenibilità economica dell'offerta: il RUP può considerare la resa ai fini dell'anomalia senza sostituirsi alla commissione nella valutazione tecnica dell'offerta.
• Il giudizio di anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica e non è sindacabile nel merito dal giudice amministrativo, salvo il caso di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o motivazione.

Come è indicizzato