L.R. Emilia-Romagna 6/2004

Riforma del sistema amministrativo regionale e locale dell’Emilia-Romagna

La legge adegua l’ordinamento regionale alla riforma costituzionale del Titolo V e ridefinisce i rapporti tra Regione, enti locali, Unione europea, relazioni internazionali, organizzazione interna, controlli, semplificazione amministrativa e raccordo con le Università. La disciplina riguarda esclusivamente il territorio dell’Emilia-Romagna.

Finalità generali

Il provvedimento persegue il rafforzamento delle autonomie territoriali e del raccordo tra livelli di governo, con attenzione a:

• funzioni regionali in ambito europeo e internazionale;
• valorizzazione della potestà normativa degli enti locali;
• concertazione istituzionale;
• sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza;
• cooperazione interregionale;
• superamento dei controlli preventivi di legittimità sugli enti locali;
• semplificazione, innovazione e trasparenza amministrativa;
• riorganizzazione regionale, anche tramite agenzie e sistema delle nomine;
• raccordo stabile con le Università e valorizzazione dei titoli universitari.

Unione europea e relazioni internazionali

Alcune disposizioni originarie sulla partecipazione regionale alla formazione del diritto comunitario e sull’adeguamento dell’ordinamento agli obblighi comunitari risultano abrogate. La legge conserva invece la disciplina dell’attività internazionale della Regione e della cooperazione internazionale.

La Giunta regionale può svolgere attività di rilievo internazionale mediante:

• cooperazione allo sviluppo, solidarietà internazionale e aiuto umanitario;
• promozione territoriale, commerciale, industriale, turistica, agroalimentare, culturale e sportiva;
• missioni, studi ed eventi promozionali;
• supporto a soggetti pubblici e privati del territorio per iniziative analoghe;
• scambi di esperienze e assistenza istituzionale con amministrazioni estere;
• supporto a scambi e collaborazioni in ambito universitario, scolastico e giovanile;
• gemellaggi tra Comuni e Province emiliano-romagnoli e soggetti esteri;
• iniziative per il reclutamento e la formazione di personale destinato a lavorare in Emilia-Romagna;
• politiche per i concittadini emigrati all’estero;
• strutture all’estero di supporto alle attività internazionali regionali.

Il Consiglio regionale approva un documento pluriennale di indirizzi su cooperazione e attività internazionale, che definisce principi, coordinamento e priorità territoriali. La Giunta, entro tali priorità, disciplina l’istituzione di sedi e uffici di collegamento all’estero, i rapporti con enti territoriali esteri, l’invio e l’accoglienza di funzionari e gli strumenti di collaborazione con enti locali e Università.

Per il personale assegnato alle sedi estere, fino a diversa disciplina del contratto collettivo nazionale, la Giunta stabilisce un’indennità mensile speciale, a rimborso forfettario, non superiore a quella del personale statale all’estero. La Giunta disciplina inoltre l’acquisizione di servizi organizzativi e di supporto, anche tramite convenzioni con soggetti del Paese di insediamento.

Le norme sulle sedi estere si applicano anche alle strutture di rappresentanza regionale presso le istituzioni europee.

Rapporti con le leggi regionali precedenti in materia internazionale

La legge prevede l’abrogazione differita di alcune leggi regionali precedenti al momento dell’adozione degli atti attuativi previsti. I procedimenti già avviati continuano a essere conclusi secondo la disciplina previgente.

Sistema delle autonomie locali e potestà normativa

Gli enti locali esercitano la potestà regolamentare nelle materie di competenza regionale per l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni, nel rispetto dei limiti fissati dalla legge regionale per garantire requisiti minimi di uniformità, specie in materia di diritti civili e sociali.

I regolamenti regionali cessano di avere efficacia nell’ordinamento degli enti locali interessati quando entra in vigore il regolamento locale corrispondente.

In materia di sanzioni amministrative pecuniarie, i regolamenti e le ordinanze degli enti locali devono fissare un minimo e un massimo compresi tra 25,00 euro e 10.000,00 euro. In mancanza di limiti edittali specifici, si applica la sanzione da 25,00 euro a 500,00 euro.

Principio di integrazione e concertazione provinciale

La disciplina regionale delle funzioni amministrative locali si fonda sul principio di integrazione, con particolare riferimento all’integrazione tra politiche sociali, territoriali ed economiche. Regione ed enti locali devono adottare strumenti di programmazione e progettazione integrata.

Le Province, per gli atti di pianificazione e indirizzo previsti da leggi regionali, devono concertare con Comuni, Comunità montane, Unioni di Comuni e Associazioni intercomunali del territorio. Lo statuto provinciale disciplina le modalità della concertazione; in mancanza, essa avviene tramite una conferenza territoriale dei sindaci e del presidente della Provincia.

I programmi e provvedimenti regionali possono prevedere preferenze o incrementi di trasferimenti alle Province quando i criteri di erogazione dei contributi agli enti locali siano stati definiti tramite concertazione.

Unificazione di conferenze e organismi provinciali

Le funzioni di più conferenze o organismi collegiali provinciali o sub-provinciali possono essere affidate a un unico organismo, sulla base di accordi tra Regione ed enti locali rappresentati. Gli accordi regolano composizione, competenze, funzionamento, organizzazione e disciplina applicabile; i successivi accordi disciplinano anche gli aspetti patrimoniali e finanziari. Dall’avvio del nuovo organismo cessano quelli unificati.

Forme associative dei Comuni e attribuzione delle funzioni

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni secondo criteri di differenziazione e adeguatezza, tenendo conto della dimensione associativa. La legge regionale può conferire specifiche funzioni ai Comuni capoluogo, ai Comuni e alle Unioni con oltre 50.000 abitanti e al Circondario di Imola, in ragione delle specificità territoriali e organizzative.

Quando la legge regionale stabilisce requisiti demografici, organizzativi o territoriali per l’esercizio di funzioni conferite ai Comuni, i Comuni che non li raggiungono le esercitano tramite Unioni, Comunità montane o Associazioni intercomunali che possiedano tali requisiti e deliberino di accettarle. Se ciò non avviene, il Presidente della Giunta, sentita la Conferenza Regione-Autonomie locali, individua in via transitoria l’ente competente.

Alcune norme su esercizio associato, criteri preferenziali per contributi e associazioni intercomunali risultano abrogate.

Cooperazione tra Comuni in ambiti interregionali

Il Presidente della Giunta può promuovere, su istanza dei Comuni interessati, accordi con altre Regioni per l’esercizio associato di funzioni e servizi comunali tra Comuni di regioni diverse. In presenza di forti integrazioni territoriali, gli accordi possono prevedere forme stabili di collaborazione interregionale per una pluralità di funzioni e servizi; in tal caso si applica la disciplina regionale convenuta nell’accordo.

L’accordo è sottoscritto previo parere della Commissione consiliare competente. Se si applica la disciplina dell’Emilia-Romagna, la forma associativa può accedere ai contributi previsti dalla normativa regionale.

Comunità montane e tutela delle minoranze

La valorizzazione delle zone montane è qualificata come impegno prioritario della Regione. Comuni, Comunità montane, Province e Regione cooperano per un sistema integrato di azioni intersettoriali, attraverso strumenti di programmazione negoziata definiti da apposita legge regionale.

In tutti i casi in cui la legge prevede una rappresentanza delle minoranze in enti od organi sovracomunali, deve essere garantita un’elezione senza ingerenze della maggioranza nella scelta dei rappresentanti della minoranza, nonché il mantenimento del rapporto fiduciario con i rispettivi organi comunali.

Area metropolitana di Bologna e nuovo Circondario imolese

Entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, gli enti locali della provincia di Bologna dovevano elaborare una proposta di accordo per l’unificazione degli organismi composti da amministratori locali, tenendo conto delle specificità del territorio di Imola. La Regione presta supporto tecnico.

La legge prevede la possibilità di istituire, entro un anno dall’entrata in vigore, il nuovo Circondario imolese da parte di dieci Comuni specificamente individuati. Si tratta di una forma speciale di cooperazione per l’esercizio associato di funzioni comunali e il decentramento di funzioni provinciali.

Il nuovo Circondario è un ente pubblico dotato di personalità giuridica, autonomia organizzativa, funzionale, normativa per le funzioni conferite, contabile e di bilancio nei limiti delle risorse attribuite. Si applicano, in quanto compatibili, le norme sull’ordinamento degli enti locali.

L’istituzione è subordinata allo scioglimento del precedente Circondario e del consorzio nel frattempo costituito. All’ambito territoriale del nuovo Circondario si applicano le regole sugli accordi di unificazione delle conferenze.

Funzioni del nuovo Circondario imolese e pianificazione territoriale

Il nuovo Circondario esercita le funzioni conferite dai Comuni, quelle conferite dalla Provincia e quelle eventualmente conferite dalla Regione. Per le funzioni provinciali incidenti sulla Comunità montana Valle del Santerno, il conferimento avviene mediante convenzioni.

I Comuni e la Comunità montana possono stipulare convenzioni con cui affidano al nuovo Circondario l’esercizio di proprie competenze.

Nelle materie conferite dalla Provincia, il nuovo Circondario partecipa alla formazione degli atti di programmazione e pianificazione provinciale. Le modalità sono definite d’intesa con la Provincia e comunicate alla Regione.

La disciplina si applica in particolare a piano territoriale di coordinamento provinciale, piani di trasporti, tutela e uso del territorio, parchi, riserve naturali e piano faunistico. La Provincia deve comunque acquisire il parere del nuovo Circondario sui propri provvedimenti di programmazione generale e settoriale.

Il nuovo Circondario rientra tra gli enti locali rilevanti ai fini della disciplina urbanistica regionale. Può istituire proprie conferenze o organismi di coordinamento con funzioni consultive e propositive; il loro presidente partecipa di diritto agli organismi provinciali. Il Circondario partecipa inoltre alle conferenze e agli accordi di pianificazione e territoriali della Provincia per gli atti riferiti al suo territorio.

I Comuni possono affidargli il coordinamento dell’elaborazione di PSC, RUE, POC e PUA, e il Circondario partecipa ai relativi procedimenti di approvazione e alle conferenze sugli accordi di programma.

Statuto del nuovo Circondario

Lo statuto del nuovo Circondario è approvato da tutti i Consigli comunali con le stesse modalità previste per gli statuti comunali. Prima dell’approvazione, lo schema è trasmesso a Provincia e Comunità montana, che possono esprimere parere entro trenta giorni.

Lo statuto entra in vigore trenta giorni dopo l’affissione all’albo del Comune sede dell’ente ed è pubblicato sul Bollettino ufficiale regionale.

Lo statuto disciplina organi composti da sindaci e componenti di giunte e consigli, prevedendo comunque un organo assembleare con rappresentanza delle minoranze; definisce funzioni, rapporti con gli altri enti del territorio, modalità di conferimento delle competenze e strumenti di informazione e consultazione delle popolazioni interessate.

Monitoraggio e sistema informativo sulle autonomie locali

La legge istituisce un sistema di conoscenza e circolazione delle informazioni per supportare Regione e autonomie territoriali nella valutazione dell’attuazione delle politiche e delle norme regionali.

La Conferenza Regione-Autonomie locali individua indicatori, criteri di rilevazione e metodologie per analizzare gli effetti delle politiche regionali, con particolare riguardo a finanza regionale e locale e all’impatto organizzativo, economico e finanziario dei conferimenti di funzioni.

La Regione raccoglie ed elabora dati sulle attività delle autonomie locali. Gli enti locali devono trasmettere, in formato informatico, bilancio di previsione, conto consuntivo e i relativi certificati entro trenta giorni dall’approvazione, oltre ad altra documentazione richiesta. La Regione definisce modalità e protocollo di comunicazione.

Le risultanze del monitoraggio sono oggetto di relazione periodica della Giunta alla Conferenza Regione-Autonomie locali. La Giunta elabora anche proposte di adeguamento normativo, riordino amministrativo e revisione delle procedure, verificando la corrispondenza tra funzioni conferite e adeguate risorse finanziarie, strumentali e umane.

La Regione può svolgere analisi sull’attuazione delle discipline regionali con le associazioni delle autonomie locali, sulla base di protocolli d’intesa, e promuove un sistema informativo sui servizi pubblici, anche tramite accordi con enti locali, agenzie d’ambito e soggetti erogatori.

Commissione tecnica di valutazione per gli enti locali

Fino all’istituzione dei meccanismi di garanzia previsti dal nuovo statuto regionale, è istituita una commissione di cinque esperti designati dalla Conferenza Regione-Autonomie locali e nominati dal Presidente della Giunta. La commissione esprime, su richiesta degli enti locali, valutazioni su questioni giuridiche e finanziarie.

Gli statuti degli enti locali possono disciplinare l’attivazione della commissione e gli effetti delle valutazioni. Le modalità di funzionamento sono stabilite da atto del direttore generale competente.

Ai componenti spetta un gettone di presenza di 250,00 euro per seduta, comprensivo di rimborso spese, fino a quattro sedute mensili, con rivalutazione ISTAT annuale.

Controlli sugli atti degli enti locali e potere sostitutivo

Il controllo preventivo di legittimità sugli atti degli enti locali è considerato cessato dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001. Dalla data di entrata in vigore della presente legge è soppresso il Comitato regionale di controllo ed è abrogata la relativa legge regionale del 1992.

La Regione esercita il potere sostitutivo nelle materie di propria competenza in caso di persistente inattività nell’esercizio obbligatorio di funzioni amministrative, lesiva di rilevanti interessi del sistema regionale e locale. La Giunta, sentita la commissione di esperti, assegna all’ente inadempiente un termine non inferiore a trenta giorni, salvo urgenza. Se il termine decorre inutilmente, gli atti sono adottati in via sostitutiva, anche tramite commissario.

Le procedure si applicano a tutti i casi di potere sostitutivo previsti dalla legislazione regionale vigente.

Conferenza Regione-Autonomie locali: regime transitorio

Fino all’insediamento del Consiglio delle autonomie locali previsto dalla Costituzione, alla Conferenza Regione-Autonomie locali si applicano le disposizioni transitorie della legge. Dall’insediamento del Consiglio, la Conferenza è soppressa.

La Conferenza è presieduta congiuntamente dal Presidente della Regione o da un assessore delegato e da un componente eletto annualmente dalla Conferenza tra sindaci o presidenti di Provincia. È prevista una copresidenza e un comitato di presidenza per l’organizzazione dei lavori.

Possono essere convocate sessioni speciali su questioni di interesse comune; in particolare la Conferenza si riunisce per raccordare la partecipazione regionale alla formazione degli atti comunitari con le esigenze delle autonomie locali e per esprimere parere sullo schema del progetto annuale di legge comunitaria regionale. È possibile convocare udienze conoscitive.

La Conferenza può proporre al Presidente della Giunta la promozione di ricorsi alla Corte costituzionale contro leggi statali lesive delle prerogative delle autonomie territoriali.

Trasferimento di funzioni, beni, risorse e disciplina del demanio marittimo

La legge aggiorna la disciplina del trasferimento di beni, risorse e personale, collegandola all’esecutività dei decreti del Presidente del Consiglio e agli accordi sanciti in Conferenza unificata.

In materia di demanio marittimo, la Regione può svolgere direttamente alcune funzioni. È inoltre introdotta una disciplina transitoria: se entro il 31 dicembre 2004 i Comuni non adeguano i piani dell’arenile, l’attribuzione delle funzioni diviene efficace nei limiti previsti; la Regione continua comunque a esercitarle fino al completamento del trasferimento dei registri delle concessioni e delle domande in istruttoria.

Semplificazione dei procedimenti amministrativi

La Regione disciplina i procedimenti amministrativi nelle materie di propria competenza nel rispetto delle norme statali generali e delle attribuzioni degli enti locali. La disciplina deve favorire semplificazione e accelerazione, anche mediante lo sportello unico.

La Giunta regionale approva un programma annuale di semplificazione, tenendo conto di proposte e osservazioni di autonomie locali, sindacati, categorie produttive e, per i procedimenti di competenza, Camere di commercio.

Tra gli indirizzi di semplificazione rientrano:

• attività esercitabili mediante autocertificazione;
• attribuzione, quando possibile, della responsabilità del provvedimento a un unico soggetto;
• monitoraggio dell’efficacia delle riforme.

Comunicazioni via posta elettronica

Nei procedimenti amministrativi di competenza di amministrazioni diverse da quelle riservate allo Stato, persone e imprese possono dichiarare di accettare che le comunicazioni, esclusa la trasmissione del provvedimento finale, avvengano via posta elettronica.

La trasmissione del provvedimento finale è valida solo se mittente e destinatario dispongono di un indirizzo di posta elettronica certificata idoneo a garantire l’avvenuta consegna.

Sportelli unici e incentivi all’aggregazione

La Regione favorisce sportelli unificati per categorie di utenti, con particolare riferimento ad attività produttive, commercio estero, urbanistica ed edilizia e prestazioni sociali.

La Giunta può concedere contributi per incentivare la costituzione di sportelli unici per attività produttive, edilizia ed espropriazioni, anche in forme associative già previste dalla normativa regionale. È istituito un capitolo di bilancio dedicato. Alcune disposizioni regionali del 2002 sono state abrogate.

Pubblicazioni ufficiali e trasparenza

Il Bollettino Ufficiale e le altre pubblicazioni ufficiali regionali sono editi sia su carta sia in formato elettronico. Un decreto del Presidente della Regione definisce distribuzione, destinatari e contenuti, con alcune categorie di atti comunque sempre pubblicate secondo la disciplina richiamata.

Per i lavori pubblici finanziati anche solo in parte dalla Regione, è obbligatoria cartellonistica informativa con oggetto dell’intervento, data prevista di conclusione e indicazione dei disagi e delle soluzioni alternative.

Gli atti e le comunicazioni relativi a contributi, sovvenzioni o provvidenze devono riportare elementi di trasparenza e l’indicazione della provenienza regionale, secondo le regole generali di erogazione.

Organizzazione regionale: agenzie e aziende

La Regione può istituire agenzie e aziende per il perseguimento delle finalità istituzionali e per la gestione di attività e servizi particolari. Le agenzie possono avere personalità giuridica autonoma se prevista dalla legge.

Sono previste due tipologie principali di agenzie:

• agenzie operative, con compiti attuativi e operativi in ambiti predeterminati, con risorse vincolate e forte autonomia gestionale;
• agenzie di supporto tecnico e regolativo, con compiti istruttori, di supporto alla regolazione, standardizzazione, accreditamento, ricerca e sviluppo.

La Giunta definisce con atto di indirizzo finalità, raccordo con le direzioni generali, autonomia, organizzazione, risorse, budget, livello retributivo del direttore e controlli. Per le agenzie operative deve esserci connessione tecnica prevalente con Regione ed enti dipendenti; per quelle di supporto tecnico-regolativo sono previsti rapporti con enti locali e altri soggetti del territorio e funzioni di coordinamento tecnico.

Il personale è soggetto, in linea generale, alla contrattazione prevista per i dipendenti regionali. Nelle agenzie non dotate di personalità giuridica autonoma il direttore è un dirigente regionale nominato dalla Giunta. Con l’entrata in vigore dell’atto di indirizzo cessano le disposizioni organizzative delle leggi istitutive incompatibili.

Aziende regionali di erogazione di servizi

Le aziende regionali di erogazione di servizi sono istituite con legge regionale e dotate di personalità giuridica. Svolgono funzioni di servizio con prevalenza di aspetti tecnico-gestionali e con standard di qualità, tempestività, efficacia ed efficienza valutati dalla Regione.

Le risorse necessarie al funzionamento sono assegnate annualmente. La legge istitutiva disciplina nomina e trattamento del direttore e i rapporti con la Giunta. La Regione può anche autorizzare la partecipazione a società con altri enti pubblici e privati per realizzare sistemi integrati di servizi coerenti con gli obiettivi strategici regionali.

Nomine di competenza regionale

Fino al nuovo statuto, le nomine di competenza regionale sono adottate dagli organi competenti senza valutazioni comparative, in base ai requisiti previsti dalla legge del 1994 e agli interessi istituzionali, economici e sociali perseguiti.

Le nomine devono essere adeguatamente pubblicizzate e pubblicate sul Bollettino Ufficiale. Gli adempimenti di pubblicità non si applicano in alcuni casi specifici, come nomine tra consiglieri o assessori, nomine individuate direttamente da leggi o convenzioni, organi collegiali interni e nomine su designazione di soggetti esterni.

Sono abrogate alcune disposizioni della legge regionale del 1994. I procedimenti di nomina già avviati con pubblicazione dell’avviso seguono la disciplina previgente.

Controlli sugli atti di enti regionali e organismi specifici

Il controllo sugli atti degli enti strumentali o dipendenti dalla Regione segue le leggi di settore, salvo le regole speciali della presente legge.

Per alcuni organismi, fino alla nuova disciplina, la Giunta esercita controllo preventivo di legittimità su specifiche deliberazioni di Consorzi di bonifica, Partecipanze agrarie, Consorzi fitosanitari provinciali e IPAB, con ulteriori interventi di abrogazione e sostituzione di norme. È inoltre disciplinata la possibilità per il direttore di conferire incarichi professionali intellettuali entro certi limiti.

Gli atti soggetti a controllo devono essere trasmessi entro trenta giorni e diventano esecutivi se la Giunta non li annulla entro trenta giorni dal ricevimento. Il termine si sospende se la Giunta chiede chiarimenti; in tal caso l’atto diviene esecutivo se non interviene annullamento entro trenta giorni dalla risposta.

Gli atti dei consorzi di utenti delle strade vicinali e delle associazioni per usi civici diventano esecutivi con la pubblicazione all’albo pretorio comunale; sono inviati alla Provincia, che può richiederne copia e annullarli in ogni tempo se illegittimi.

Conferenza Regione-Università e rapporti con il sistema universitario

È istituita la Conferenza Regione-Università, presieduta dal Presidente della Regione e composta dai Rettori di alcune Università con sede in Emilia-Romagna, oltre ad altre eventuali Università territorialmente rilevanti.

La Conferenza ha funzioni di proposta, consultazione e concertazione nelle materie connesse all’attività universitaria, in particolare cultura, ricerca, innovazione tecnologica, sistema formativo e sanità, nel rispetto della disciplina sui rapporti tra SSN e Università. Gli accordi e le intese si perfezionano con l’assenso unanime della Giunta e dei Rettori; se l’unanimità non si raggiunge, è sufficiente la maggioranza assoluta dei Rettori.

Se una legge regionale richiede un’intesa e questa non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta, la Giunta può deliberare motivatamente; in caso di urgenza può provvedere subito, sottoponendo poi il provvedimento alla Conferenza entro quindici giorni.

Valutazione dei titoli universitari nei concorsi pubblici non statali

Per i concorsi nelle pubbliche amministrazioni non riservate allo Stato nel territorio regionale, la Giunta adotta una direttiva per armonizzare la valutazione dei titoli universitari, soprattutto in relazione a dirigenza e specializzazioni.

La direttiva è adottata previa intesa con la Conferenza Regione-Autonomie locali e sentite la Conferenza Regione-Università e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.

Disposizioni transitorie e finali

La legge convalida i regolamenti regionali approvati dalla Giunta in base alla legge costituzionale del 1999 e ne fa salvi gli effetti. Fino al nuovo Statuto regionale resta ferma la competenza del Consiglio ad adottare norme regolamentari.

La Regione disciplina anche la tutela della legalità nel commercio su aree pubbliche, prevedendo sanzioni, sequestro amministrativo cautelare, confisca e distruzione della merce in determinate ipotesi, nonché forme semplificate di verbalizzazione e procedura. È prevista la distruzione della merce deperibile e specifiche regole per i casi di irreperibilità del trasgressore o di mancata convalida del sequestro penale.

Obsolescenza complessiva

La legge è in larga parte di impianto riformatore e contiene numerose disposizioni transitorie, riferite al periodo immediatamente successivo alla riforma costituzionale del 2001 e a scadenze già concluse. Diverse norme risultano espressamente abrogate o superate da successivi assetti istituzionali, ma il testo conserva valore storico-sistematico su alcuni principi organizzativi. Alcune previsioni operative, specie quelle con scadenze del 2004 o collegate a organi poi sostituiti, sono oggi di fatto non più applicabili.