Sentenza n. 7558/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia delle Dogane ha appellato la sentenza nella parte in cui aveva ordinato l’ostensione dei dati quantitativi relativi ai materiali di armamento partiti dal porto di Ravenna nel 2025, suddivisi per quadrimestre e per export/transito. Con il primo motivo ha dedotto violazione degli artt. 5 e 5-bis del d.lgs. 33/2013 e della disciplina regolamentare ADM: anche il dato aggregato sarebbe idoneo, se incrociato con altre informazioni, a rivelare provenienza e destinazione degli armamenti, la rilevanza militare del porto e le rotte di approvvigionamento, pregiudicando sicurezza nazionale, difesa, questioni militari e relazioni internazionali; ha inoltre contestato che il TAR avesse ritenuto non sufficientemente specificato il regime di riservatezza. Con il secondo motivo ha denunciato omessa pronuncia sull’eccezione di abuso del diritto di informazione: la giornalista avrebbe presentato richieste seriali presso diversi uffici ADM e l’elaborazione, la sintesi, l’anonimizzazione e la sistematizzazione dei dati sarebbero onerose e sproporzionate. L’appellata ha eccepito la novità in appello di alcuni profili e ha sostenuto l’infondatezza delle censure, affermando che l’istanza mirava anche a verificare il rispetto della legge n. 185/1990. L’Agenzia ha inoltre eccepito l’inammissibilità degli interventi adesivi in appello e l’originaria carenza di interesse al ricorso per mancata autonoma impugnazione del richiamo al regolamento ADM.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni preliminari dell’Agenzia. Gli interventi delle associazioni, delle organizzazioni sindacali e dei singoli sono stati ritenuti ammissibili come interventi adesivi-dipendenti: non avendo presentato proprie istanze di accesso, i loro interessi erano riflessi e dipendenti dalla posizione della ricorrente originaria, e gli interventi non ampliavano il thema decidendum. È stata respinta anche l’eccezione di carenza di interesse: il giudizio sull’accesso è diretto ad accertare la pretesa sostanziale all’ostensione e il diniego costituiva una motivazione unitaria, nella quale il richiamo al regolamento ADM sviluppava i limiti ricondotti all’art. 5-bis del d.lgs. 33/2013. Nel merito, i due motivi d’appello, esaminati congiuntamente e respinti, non hanno dimostrato un pregiudizio concreto derivante dalla divulgazione dei soli dati numerici relativi a un periodo già trascorso. Il richiamo al segreto professionale doganale non configura, per il Collegio, un’esclusione assoluta dall’accesso e non è stato provato che i dati aggregati richiesti fossero, di per sé, riservati o confidenziali. Le deduzioni dell’Agenzia sulla possibilità di ricostruire rotte, destinazioni e rilevanza strategica del porto sono rimaste astratte e ipotetiche; l’art. 5-bis, comma 1, richiede invece che l’amministrazione chiarisca e provi la necessità e concretezza del pregiudizio, nel quadro di un bilanciamento proporzionato. È stata inoltre esclusa la natura massiva delle richieste e l’abuso del diritto: le istanze non erano massive, i dati erano informatizzati, già detenuti dall’amministrazione e di minima entità, e l’accesso generalizzato può essere esercitato anche nell’attività giornalistica. Confermata quindi la sentenza del TAR quanto all’ostensione dei dati quantitativi, ferma la statuizione di primo grado che aveva mantenuto il diniego sui paesi di provenienza e destinazione. Spese compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Ritiene, tuttavia, il Collegio che, alla luce delle circostanze del caso, gli interventi spiegati dalle associazioni The Weapon Watch, dal CRED, dalle organizzazioni sindacali e dagli avvocati in proprio possiedano tutti i requisiti per poter essere qualificati come interventi adesivi-dipendenti, come tali ammissibili anche in appello, non assumendo tali soggetti la posizione di cointeressati.

  L’intervento adesivo-dipendente in appello è ammissibile quando il terzo non è cointeressato legittimato a impugnare autonomamente e la sua posizione è collegata e dipendente da quella della parte adiuvata.

• art. 97 c.p.a.

  Ai sensi dell'art. 97 c.p.a., l'intervento in appello è consentito a "chiunque vi abbia interesse" e in merito alle situazioni che possono giustificare tale intervento la giurisprudenza fa rinvio alle soluzioni accolte per l’intervento ad adiuvandum o ad opponendum nel giudizio di primo grado; sulla scorta di questa giurisprudenza la dottrina ha potuto osservare come nel processo amministrativo non sia rinvenibile un parallelismo rigoroso tra le parti del giudizio di primo grado e le parti del giudizio di impugnazione, non applicandosi l’art. 344 c.p.c.

  In appello l’intervento è consentito a chi abbia interesse, secondo i criteri dell’intervento adesivo o oppositivo del primo grado, senza applicare un rigoroso parallelismo con le parti del giudizio di primo grado.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  Ciò si evince chiaramente dall’art. 116, comma 4 c.p.a. secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti “ordina l’esibizione dei documenti richiesti”.

  Il giudizio in materia di accesso, pur formalmente rivolto contro il diniego o il silenzio, è finalizzato anche all’accertamento della pretesa sostanziale e, se ne ricorrono i presupposti, all’ordine di esibizione.

• art. 5-bis, commi 1 e 2, d.lgs. 33/2013

  In questa forma di accesso generalizzato, l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sé, se e in quanto non vi siano contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, ragioni espresse dalle cc.dd. eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 33 del 2013” (Consiglio di Stato, A.P. n. 10/2020).

  L’accesso civico generalizzato tutela l’interesse alla conoscenza, salvo che ricorrano ragioni contrarie di interesse pubblico o privato riconducibili alle eccezioni relative previste dalla legge.

• art. 5-bis, comma 3, d.lgs. 33/2013

  Le eccezioni assolute sono, invece, stabilite al comma 3 dell’articolo 5- bis del decreto legislativo n. 33 del 2013.

  Le esclusioni assolute dall’accesso civico generalizzato sono quelle stabilite dal comma 3 dell’art. 5-bis; il regime di segreto professionale doganale invocato nel caso non è stato ritenuto un’esclusione assoluta.

• art. 5-bis, comma 1, d.lgs. 33/2013

  Invece l'art. 5 bis, comma 1 del d.lgs. 33/2013 (“Esclusioni e limiti all’accesso civico”), indicato quale principale motivo ostativo che stabilisce che “L'accesso civico di cui all'articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a: a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive” lungi dal postulare un'esclusione automatica dall'accesso ratione materiae, introduce il requisito della “necessità di evitare un pregiudizio concreto” ai suddetti interessi limite.

  Il diniego fondato sugli interessi pubblici elencati dal comma 1 non opera automaticamente per materia: l’amministrazione deve dimostrare che l’ostensione renderebbe necessario evitare un pregiudizio concreto a uno degli interessi protetti.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  Il diritto della persona (“di chiunque senza necessità di dimostrare alcun interesse qualificato”) a ricercare informazioni, quale diritto che consente la partecipazione al dibattito pubblico e di conoscere i dati e le decisioni delle amministrazioni al fine di rendere possibile quel controllo “democratico” che l’istituto intende assicurare.

  L’accesso civico generalizzato è riconosciuto a chiunque, senza necessità di dimostrare un interesse qualificato, ed è funzionale alla conoscenza dell’attività amministrativa e al controllo democratico.

• art. 12, paragrafo 1, regolamento (UE) n. 952/2013

  Tale norma – quand’anche fosse qui invocabile, sulla base di una sorta di rinvio multiplo a cascata che dall’art. 5 bis, comma 3, del d.lgs. 33/2013 condurrebbe all’art. 24, comma 1, l. 241/1990 e da questa fonte al Regolamento interno dell’Agenzia (con una marcata dequotazione della fonte disciplinante l’accesso civico) - in realtà non è applicabile al caso in esame, per il fatto che il dato numerico afferente “la quantità di materiale bellico transitato dal porto di Ravenna”, ritenuto ostensibile dal primo giudice, non è provato che assuma ex se natura di informazioni riservate (sul punto manca un principio di prova) o confidenziali dannose.

  Il segreto professionale doganale non giustifica nel caso concreto il diniego dei dati numerici aggregati, poiché non è stato provato che tali dati siano per loro natura riservati o confidenziali e dannosi.

• art. 24, comma 1, l. 241/1990

  Tale norma – quand’anche fosse qui invocabile, sulla base di una sorta di rinvio multiplo a cascata che dall’art. 5 bis, comma 3, del d.lgs. 33/2013 condurrebbe all’art. 24, comma 1, l. 241/1990 e da questa fonte al Regolamento interno dell’Agenzia (con una marcata dequotazione della fonte disciplinante l’accesso civico) - in realtà non è applicabile al caso in esame, per il fatto che il dato numerico afferente “la quantità di materiale bellico transitato dal porto di Ravenna”, ritenuto ostensibile dal primo giudice, non è provato che assuma ex se natura di informazioni riservate (sul punto manca un principio di prova) o confidenziali dannose.

  Il richiamo all’art. 24, comma 1, nel percorso di rinvio verso il regolamento interno non rende applicabile al caso un’esclusione dall’accesso, non essendo provata la natura riservata o confidenziale dannosa del dato numerico richiesto.

• art. 104 c.p.a.

  L’appellata ha eccepito la novità in appello di alcuni profili e ha sostenuto l’infondatezza delle censure, affermando che l’istanza mirava anche a verificare il rispetto della legge n. 185/1990.

  La sentenza non decide nel merito l’eccezione di novità formulata ai sensi dell’art. 104 c.p.a., poiché respinge l’appello per ragioni sostanziali assorbenti.

• art. 112 c.p.c.

  Con il secondo motivo ha denunciato omessa pronuncia sull’eccezione di abuso del diritto di informazione: la giornalista avrebbe presentato richieste seriali presso diversi uffici ADM e l’elaborazione, la sintesi, l’anonimizzazione e la sistematizzazione dei dati sarebbero onerose e sproporzionate.

  Il motivo di omessa pronuncia è respinto nel merito: la Corte esclude l’abuso e la natura massiva delle istanze, sicché non sussiste una ragione per riformare la sentenza.

Massime di principio

• Nel giudizio sull’accesso ai documenti, pur formalmente rivolto contro il diniego o il silenzio, il giudice accerta la sussistenza della pretesa sostanziale all’ostensione e, ricorrendone i presupposti, può ordinarla; non è quindi limitato al solo controllo della correttezza formale delle ragioni addotte dall’amministrazione.
• Il regime di segretezza professionale previsto per le informazioni doganali non equivale, per ciò solo, a un’esclusione assoluta dall’accesso civico generalizzato. Per sottrarre dati aggregati all’ostensione occorre provare che essi siano per loro natura riservati o confidenziali e che la loro divulgazione sia dannosa.
• Il diniego ai sensi dell’art. 5-bis, comma 1, d.lgs. 33/2013 richiede che l’amministrazione identifichi l’interesse pubblico protetto e dimostri la necessità di evitare un pregiudizio concreto; non bastano richiami generici alla sicurezza, alla difesa o alle relazioni internazionali né ipotesi astratte sulle possibili inferenze ricavabili dai dati.
• La valutazione del pregiudizio concreto deve rispettare la proporzionalità e bilanciare l’interesse all’accesso con l’interesse pubblico invocato, evitando che eccezioni relative siano applicate automaticamente per categorie di dati o per materia.
• L’accesso civico generalizzato può essere esercitato nell’ambito dell’attività giornalistica. Richieste ripetute non sono abusive o massive per il solo fatto di essere rivolte a più uffici: rilevano, tra l’altro, la quantità e la natura dei dati richiesti e l’onere effettivo per l’amministrazione, che nel caso era minimo perché i dati erano informatizzati e già disponibili.
• In appello è ammissibile l’intervento adesivo-dipendente del terzo il cui interesse sia collegato e dipendente da quello della parte adiuvata, quando non abbia presentato una propria istanza di accesso e l’intervento non allarghi il thema decidendum.

Come è indicizzato