Cassazione Civile, Sentenza n. 31224/2024 del 05/12/2024

Esito

La controversia

Denise Puddu aveva citato il Comune di Guspini per ottenere il corrispettivo di Euro 48.261,75 dovutole per prestazioni professionali svolte nel 2008-2009 per lavori su immobili destinati a comunità alloggio/casa protetta affidati alla Fondazione Guspini per la Vita-Onlus. Lavorando per la Fondazione, cui era stato conferito il diritto di superficie su immobili comunali e che aveva ricevuto finanziamenti e direttive dal Comune, la Puddu aveva emesso fatture rimaste insolute a causa del dissesto e della successiva estinzione della Fondazione. In primo grado il Tribunale aveva respinto la domanda; la Corte d'appello, invece, aveva accertato un rapporto di "immedesimazione organica" tra Comune e Fondazione (dominanza pubblica, controllo finanziario e di gestione, nomine e obblighi di rendicontazione) e aveva ritenuto il Comune obbligato al pagamento dei compensi. Il Comune ha impugnato in Cassazione sostenendo che la Fondazione, essendo iscritta al Registro delle persone giuridiche, aveva personalità giuridica e autonomia patrimoniale perfetta e che tale autonomia escludeva la responsabilità del Comune per le obbligazioni della Fondazione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del Comune di Guspini. Ha confermato i fatti accertati in appello (finanziamenti comunali prevalenti, nomine di quattro amministratori da parte del Sindaco, obblighi di rendicontazione e allegazione del bilancio della Fondazione al bilancio comunale, approvazione comunale dei progetti e nomina del responsabile tecnico comunale), ritenendo che tali elementi dimostrassero l'effettiva ingerencia del Comune nella gestione della Fondazione e la sua "dominanza pubblica". La Corte ha ritenuto applicabile, in concreto, il rimedio di neutralizzazione della personalità giuridica della Fondazione per abuso dello strumento privatistico: la Fondazione aveva agito come modulo organizzativo del Comune e quindi il Comune doveva essere ritenuto responsabile dell'obbligazione verso il professionista. Pertanto resta confermata la condanna del Comune al pagamento di Euro 48.261,75 con interessi e delle spese di lite; in sede di Cassazione le spese sono compensate e viene rilevata la sussistenza dei presupposti per eventuale versamento aggiuntivo del contributo unificato ai sensi dell'art.13 d.P.R. 115/2002.

Norme richiamate

• artt. 14 e 15 c.c.

  Richiamati nel motivo di ricorso del Comune come norme generali sul diritto civile; il ricorrente lamentava violazione/falsa applicazione ma la Corte di Cassazione ha rigettato il motivo, ritenendo prevalenti i dati di fatto che documentavano la dominanza e l'abuso della personalità giuridica

• art. 1 D.P.R. 361/2000

  Riferito per il rilievo che la Fondazione risultava iscritta nel registro delle persone giuridiche; la Corte ha però evidenziato che il riconoscimento della personalità giuridica non esclude, di per sé, la possibilità di ritenere che il fondatore abbia mantenuto un controllo tale da giustificare l'imputazione degli obblighi al fondatore

• art. 3 co.26 D.Lgs. 163/2006 (oggi art.3 co.1 lett. d) D.Lgs. 50/2016)

  Norma richiamata per definire la nozione di "organismo di diritto pubblico" e i requisiti di "dominanza pubblica"; la Corte ha osservato che tale nozione attiene in particolare all'ambito dei contratti pubblici ma è stata utilizzata come parametro interpretativo per valutare la sussistenza di un rapporto di subordinazione/controllo tra Comune e Fondazione

• art. 114 co.2 D.Lgs. 18 agosto 2000 n.267 (Testo unico enti locali)

  l'istituzione è organismo strumentale dell'ente locale per l'esercizio di servizi sociali, dotato di autonomia gestionale

  La Corte ha richiamato la norma per sottolineare che, all'epoca della costituzione della Fondazione, lo strumento ordinario per i servizi sociali era l'istituzione e che la scelta della forma privata (fondazione) non legittima di per sè il venir meno della responsabilità dell'ente fondatore quando questi mantiene il controllo effettivo sulle attività

• art. 13 co.1-quater D.P.R. 30 maggio 2002 n.115

  Norma di carattere processuale richiamata per dare atto della sussistenza dei presupposti per l'eventuale versamento da parte del ricorrente di un ulteriore contributo unificato; non incide sulla decisione sostanziale

• dottrina e giurisprudenza sull'abuso della personalità giuridica (giurisprudenza di Cassazione citata)

  La Corte ha applicato i principi sviluppati dalla giurisprudenza sulla disapplicazione dello "schermo" della personalità giuridica quando il fondatore (o socio sovrano) esercita un controllo tale da trasformare l'ente in mero strumento per la gestione degli affari pubblici o privati del fondatore; in tali ipotesi possono essere fatti gravare sul fondatore gli obblighi contratti dall'ente formalmente autonomo

Massime di principio

• La costituzione di una fondazione riconosciuta e dotata di personalità giuridica non evita automaticamente la responsabilità dell'ente pubblico fondatore se questi esercita un controllo effettivo e continuativo tale da trasformare la fondazione in un modulo operativo dell'ente (immedesimazione organica).
• Indicatori determinanti di "dominanza" sono: finanziamenti pubblici prevalenti, nomine dei componenti degli organi da parte dell'ente pubblico, obblighi di rendicontazione e inserimento del bilancio della fondazione in quello comunale, approvazione da parte dell'ente dei progetti e designazione di responsabili tecnici/dirigenti dell'ente come interlocutori e RUP.
• Se il fondatore interviene nelle decisioni su immobili di sua proprietà concessi in superficie, nelle scelte progettuali e nelle modalità di esecuzione dei lavori, ciò rafforza la tesi della imputabilità al fondatore delle obbligazioni assunte dalla fondazione.
• La difesa dell'ente pubblico deve dimostrare in modo chiaro e documentato l'autonomia reale della fondazione: atti amministrativi indipendenti, autonomia finanziaria duratura, presenza di soggetti terzi partecipanti (nel caso di fondazione di partecipazione), organi e funzionamento effettivamente separati dal fondatore.
• L'uso improprio di una persona giuridica privatistica per svolgere funzioni pubbliche può integrare abuso della personalità giuridica con conseguente disapplicazione dello "schermo" e imputazione delle obbligazioni al fondatore.
• In fase probatoria, per evitare l'imputazione delle obbligazioni al fondatore, occorre documentare la concreta autonomia gestionale (delibere autonome, bilanci propri, decisioni su progetti e lavori senza ingerenze del fondatore, pluralità di finanziatori non subordinati all'ente fondatore).
• Quando si progettano forme di collaborazione pubblico-privato o la costituzione di soggetti privati per erogare servizi pubblici, è preferibile formalizzare e garantire ex ante la separazione di competenze, risorse e controlli per ridurre il rischio di responsabilità dell'ente pubblico.