Sentenza n. 7761/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario aveva chiesto la retrocessione totale dei terreni espropriati dal Comune di Scafati con decreto del 20 maggio 2008 per l’attuazione del P.I.P. approvato nel 1998. Il TAR aveva accolto la domanda, ritenendo che il piano non fosse stato attuato. Il Comune ha appellato deducendo: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera comunale n. 7/2021, relativa al progetto di completamento delle opere di urbanizzazione; carenza di interesse e travisamento dei fatti; erronea ricostruzione della mancata attuazione del P.I.P.; violazione della disciplina sulla retrocessione e del principio di separazione tra funzione amministrativa e giurisdizione; erronea statuizione sulla compensazione del prezzo di retrovendita con gli interessi. Il Comune sosteneva che il piano avesse avuto parziale attuazione entro la scadenza decennale del 15 gennaio 2011 e che le aree residue potessero essere retrocesse solo previa valutazione amministrativa della loro inservibilità. L’appellato aveva eccepito la novità delle deduzioni comunali e chiesto il rigetto dell’appello, riproponendo anche motivi di primo grado senza appello incidentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile la riproposizione da parte dell’appellato dei motivi di primo grado diretti contro il capo che aveva respinto la domanda risarcitoria, perché avrebbero richiesto appello incidentale. Ha respinto l’eccezione di novità dell’appello: il divieto dei nova ex art. 104, comma 1, c.p.a. riguarda l’originario ricorrente e non la parte resistente in primo grado; inoltre, le deduzioni comunali erano mere difese sul presupposto già controverso dell’attuazione del piano. Ha respinto le eccezioni comunali di difetto di giurisdizione e di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera n. 7/2021. Ha quindi accolto l’appello nel merito sulla base della verificazione, dalla quale è risultata la parziale attuazione del P.I.P. entro il termine decennale: espropriazione dei terreni, individuazione delle ditte assegnatarie, stipula delle convenzioni e rilascio dei titoli edilizi. La mancata ultimazione entro la scadenza delle opere avviate non impediva il loro successivo completamento né l’edificazione nelle aree già lottizzate, secondo le prescrizioni urbanistiche applicabili. Ne conseguiva che la fattispecie era di retrocessione parziale, subordinata a una previa determinazione discrezionale dell’amministrazione sull’inservibilità dei fondi; in assenza di tale dichiarazione, il giudice non poteva disporre direttamente la restituzione, trattandosi di potere amministrativo non ancora esercitato. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado respinto. Spese del doppio grado compensate, salvo quelle di verificazione, liquidate in euro 2.000 e poste a carico dell’appellato.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il c.d. divieto dei nova in appello, previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a., si applica infatti solo all’originario ricorrente, al quale, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio di appello; non si applica invece alle altre parti del processo, che potrebbero anche non essersi costituite nel grado precedente.

  Il divieto di introdurre nuove domande e nuove questioni in appello si applica all’originario ricorrente, ma non alle altre parti, compresa l’amministrazione resistente in primo grado; restano comunque ammissibili le mere difese che non ampliano il thema decidendum.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il giudice di primo grado non avrebbe potuto sostituirsi alla Amministrazione, disponendo la immediata retrocessione dei beni espropriati, anche per effetto di quanto disposto dall’art. 34, comma 2, primo periodo, del c.p.a. (“In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”);

  Il giudice non può disporre direttamente la retrocessione parziale quando la restituzione dipende da una valutazione amministrativa discrezionale sull’inservibilità dei fondi che l’amministrazione non ha ancora compiuto.

Massime di principio

• Quando un piano per insediamenti produttivi sia stato parzialmente attuato entro il termine di efficacia, la mancata ultimazione delle opere avviate non comporta di per sé l’impossibilità del loro successivo completamento né dell’edificazione nelle aree già lottizzate, nel rispetto delle prescrizioni urbanistiche e degli indici previsti dal piano.
• In presenza di attuazione parziale del piano, la domanda di restituzione dei terreni espropriati inutilizzati configura retrocessione parziale: essa presuppone una determinazione dell’amministrazione sull’inservibilità, anche in prospettiva futura, dei beni interessati.
• Prima della formale dichiarazione amministrativa di inservibilità, l’espropriato non può ottenere dal giudice la restituzione dei beni a titolo di retrocessione parziale; il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio della valutazione discrezionale non ancora compiuta.
• Il divieto dei nova in appello di cui all’art. 104, comma 1, c.p.a. opera nei confronti dell’originario ricorrente e non della parte che era resistente in primo grado; non impedisce inoltre mere difese che contestino presupposti già compresi nel thema decidendum.

Come è indicizzato