Corte di giustizia, Sentenza C-122/18

Inadempimento dell’Italia per il mancato rispetto effettivo dei termini di pagamento delle pubbliche amministrazioni

La causa è un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea ai sensi dell’articolo 258 TFUE nei confronti della Repubblica italiana, relativo all’applicazione dell’articolo 4 della direttiva 2011/7/UE sulla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. La Corte di giustizia, riunita in Grande Sezione, ha esaminato se l’obbligo imposto agli Stati membri fosse solo quello di prevedere termini massimi di pagamento oppure anche di garantirne il rispetto effettivo da parte delle pubbliche amministrazioni.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione ha contestato all’Italia di aver omesso, e di omettere tuttora, di assicurare che le sue pubbliche amministrazioni non superassero i termini di 30 o 60 giorni per il pagamento dei debiti commerciali. Dopo la lettera di messa in mora del 19 giugno 2014 e il parere motivato del 16 febbraio 2017, la Commissione ha ritenuto che i dati trasmessi dall’Italia mostrassero tempi medi di pagamento incompatibili con l’articolo 4 della direttiva 2011/7.

L’Italia ha fatto valere varie misure nazionali adottate per ridurre lo stock di debiti scaduti, tra cui il decreto-legge n. 35/2013, il decreto-legge n. 66/2014 e misure fiscali di compensazione dei crediti commerciali verso le pubbliche amministrazioni. Ha inoltre sostenuto che la direttiva imporrebbe solo l’adozione di regole astratte e di rimedi accessori, non un obbligo di risultato relativo al pagamento tempestivo.

Normativa rilevante

La direttiva 2011/7 ha come obiettivo la lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato interno e favorire la competitività delle imprese, in particolare delle PMI. Sono centrali:

• l’articolo 1, che definisce lo scopo della direttiva;
• l’articolo 2, punto 2, che definisce la nozione di "pubblica amministrazione" rinviando alle definizioni delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE;
• l’articolo 4, paragrafo 3, che impone agli Stati membri di assicurare che, nelle transazioni in cui il debitore è una pubblica amministrazione, il periodo di pagamento non superi 30 giorni, salvo i casi particolari previsti;
• l’articolo 4, paragrafo 4, che consente una proroga fino a 60 giorni per talune amministrazioni pubbliche e per gli enti pubblici sanitari;
• l’articolo 4, paragrafo 6, che limita in ogni caso il periodo contrattuale a 60 giorni;
• l’articolo 3, relativo alle transazioni tra imprese, utile nel ragionamento comparativo.

Ragionamento della Corte

La Corte ha innanzitutto valorizzato il tenore letterale dell’articolo 4, paragrafo 3: l’espressione secondo cui gli Stati membri "assicurano" che il periodo di pagamento non superi i termini indicati implica un obbligo di assicurare il rispetto effettivo di quei termini. L’obbligo è formulato in modo imperativo ed è distinto, ma complementare, rispetto all’obbligo di riconoscere gli interessi di mora in caso di ritardo.

Il contesto normativo conferma tale lettura. La Corte osserva che l’articolo 3, relativo ai rapporti tra imprese, si limita a prevedere il diritto agli interessi in caso di ritardo, mentre l’articolo 4, per i rapporti con le pubbliche amministrazioni, contiene una disciplina più rigorosa. Questo differente trattamento è coerente con i considerando 3, 9 e 23 della direttiva, dai quali emerge che le pubbliche amministrazioni dispongono normalmente di maggiore stabilità finanziaria e che i ritardi di pagamento da parte loro generano costi ingiustificati e problemi di liquidità per le imprese creditrici.

La Corte ha respinto l’argomento italiano secondo cui la direttiva imporrebbe solo l’adozione di termini massimi nella normativa e nei contratti, senza esigere il pagamento tempestivo nella pratica. Una simile interpretazione priverebbe di effetto utile l’articolo 4, paragrafi 3 e 4. Ha inoltre precisato che la sentenza IOS Finance EFC non deponeva in senso contrario, poiché riguardava un diverso profilo della direttiva, ossia le clausole inique e la rinuncia agli interessi di mora e ai costi di recupero.

Quanto all’imputabilità dello sviamento allo Stato membro, la Corte ha ricordato che, in un ricorso ex articolo 258 TFUE, l’inadempimento può essere accertato indipendentemente dall’organo statale che lo ha causato. Non rileva, dunque, che le pubbliche amministrazioni agiscano iure privatorum: la direttiva attribuisce espressamente allo Stato membro l’obbligo di assicurare il rispetto dei termini da parte delle sue pubbliche amministrazioni.

Accertamento dell’inadempimento

Per valutare l’esistenza dell’inadempimento, la Corte ha preso in considerazione la situazione alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, ossia il 16 aprile 2017. I dati trasmessi dalla stessa Italia mostravano, per il 2016, tempi medi di pagamento pari a 50 giorni nel primo semestre e a 41 giorni per le amministrazioni non sanitarie e 67 giorni per quelle del servizio sanitario nazionale. Anche i tempi medi di ritardo indicati dallo Stato membro risultavano comunque superiori a zero.

Sulla base di tali elementi, la Corte ha ritenuto dimostrato che le pubbliche amministrazioni italiane, nel loro complesso, superavano i termini previsti dall’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7. Ha aggiunto che il carattere oggettivo del ricorso per inadempimento impedisce di escludere la violazione solo perché la situazione sarebbe in miglioramento o perché le violazioni non sarebbero, secondo lo Stato membro, gravi o sistematiche.

Decisione e dispositivo

La Corte ha dichiarato che la Repubblica italiana, non assicurando che le sue pubbliche amministrazioni rispettino effettivamente i termini di pagamento stabiliti dall’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7/UE, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti. Ha inoltre condannato l’Italia alle spese.

Principio affermato

La pronuncia afferma che, nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione, la direttiva 2011/7 impone agli Stati membri un obbligo di risultato: non basta predisporre termini legali o contrattuali conformi, ma occorre garantire che i pagamenti avvengano effettivamente entro 30 giorni, o entro 60 nei casi eccezionali previsti dalla direttiva. Il superamento di tali termini da parte delle amministrazioni pubbliche costituisce quindi un inadempimento imputabile allo Stato membro.