Sentenza n. 14424/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il sistema di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici, deducendo: violazione delle garanzie partecipative, del contraddittorio e del diritto di difesa, per mancata ostensione dei dati e dei documenti utilizzati per i conteggi; difetto di istruttoria e di motivazione; genericità dei criteri relativi all’individuazione del fatturato rilevante e mancato scorporo dei servizi accessori; violazione dei principi di trasparenza, correttezza, buona amministrazione, affidamento, ragionevolezza e divieto di disparità di trattamento; alterazione retroattiva dell’equilibrio economico dei contratti pubblici e violazione dei principi dell’evidenza pubblica; illegittimità costituzionale ed eurounitaria del payback per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 97 Cost., degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU; natura sostanzialmente tributaria del prelievo e contrasto con il principio di capacità contributiva; incompatibilità con le regole civilistiche, contabili e fiscali, comprese quelle sul principio di competenza economica e sull’IVA. Sono state inoltre richieste la disapplicazione della normativa interna, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, la rimessione alla Corte costituzionale, l’acquisizione istruttoria della documentazione contabile e il risarcimento dei danni.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nella parte relativa agli atti statali e ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regionali di recupero. Quanto agli atti ministeriali, il Collegio ha ritenuto infondate le censure richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e i propri precedenti: il payback per gli anni 2015-2018 è una misura ragionevole e proporzionata di contenimento della spesa sanitaria; l’obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi tratti essenziali già dal 2015 e non lede quindi affidamento o irretroattività; il meccanismo non modifica retroattivamente i contratti di gara, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva delle imprese; la normativa e i decreti ministeriali individuano criteri sufficientemente chiari per il calcolo della spesa e del fatturato; il fatturato rileva al lordo dell’IVA, mentre i servizi accessori non costituiscono spesa per dispositivi medici, salva la corretta contabilizzazione da parte degli operatori e degli enti sanitari. Il prelievo è una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., ma non ha natura tributaria, non essendo connotato dal regime costituzionale e processuale dei tributi. La contestazione del quantum relativo al decreto regionale attiene invece a un rapporto obbligatorio di natura paritaria e a un diritto soggettivo patrimoniale: l’attività regionale è meramente vincolata, tecnica e ricognitiva, senza esercizio di potere autoritativo. Le doglianze relative alla quantificazione, alla partecipazione procedimentale e all’ostensione degli atti istruttori possono pertanto essere riproposte davanti al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti a quest’ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per dispositivi medici, la quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici e i criteri di partecipazione proporzionale al fatturato.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  Prevede il calcolo del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell’IVA, stabilisce le percentuali di ripiano e attribuisce alle Regioni l’individuazione delle aziende soggette al pagamento per gli anni 2015-2018.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Introduce il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e pone originariamente il superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Fissa dal 2014 il tetto nazionale per la spesa relativa ai dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Modifica l’art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione del superamento sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Introduce il comma 9-bis dell’art. 9-ter e rende operative, per il periodo 2015-2018, le procedure regionali di individuazione delle aziende e di recupero delle somme.

• Decreto ministeriale 6 luglio 2022

  Certifica il superamento del tetto di spesa nazionale e regionale e quantifica, per gli anni 2015-2018, lo scostamento e la quota complessiva di ripiano a carico delle aziende.

• Decreto ministeriale 6 ottobre 2022

  Adotta le linee guida per i provvedimenti regionali e disciplina la ricognizione delle fatture, il calcolo del fatturato e la determinazione delle quote individuali.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Istituisce il fondo destinato a ridurre l’importo del ripiano e prevede il pagamento ridotto per le aziende fornitrici.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Dichiara illegittima la limitazione del beneficio della riduzione al 48 per cento alle sole aziende che non avevano instaurato o avevano abbandonato il contenzioso.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Esclude l’illegittimità costituzionale del payback per gli anni 2015-2018, ritenendolo ragionevole, proporzionato, sufficientemente determinato e compatibile con affidamento, libertà d’impresa e riserva di legge.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede il pagamento ridotto del 25 per cento e stabilisce la cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali di payback, al ricorrere dei presupposti previsti.

• art. 23 Cost.

  Il payback è qualificato come prestazione patrimoniale imposta, ma non come tributo.

• art. 53 Cost.

  Non si applica al payback come parametro proprio dei tributi, poiché la prestazione non ha natura tributaria.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione, entro il termine indicato.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il richiamo alla motivazione di precedenti conformi nelle sentenze semplificate o con motivazione sintetica.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Disciplina l’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Il provvedimento regionale che, in attuazione dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, individua le aziende fornitrici soggette al payback e quantifica la quota individuale dovuta costituisce attività tecnica, vincolata, ricognitiva e riepilogativa, priva di discrezionalità amministrativa e di spendita di potere autoritativo.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo della quota individuale di payback, al fatturato rilevante, ai dati contabili e agli atti istruttori posti a base del recupero attiene a un rapporto obbligatorio paritario e a un diritto soggettivo patrimoniale; essa appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l’atto regionale è formalmente denominato provvedimento amministrativo.
• Il meccanismo di payback per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 richiamata dal giudice amministrativo, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, libertà di iniziativa economica, affidamento e riserva di legge, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi elementi essenziali già dal 2015.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi contrattuali o risultati della gara, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa fornitrice.
• Ai fini del calcolo del superamento del tetto di spesa, il fatturato dei dispositivi medici rileva al lordo dell’IVA; i servizi accessori non rientrano nella spesa per dispositivi medici, purché siano correttamente distinti e contabilizzati come servizi.
• La prestazione economica imposta dal sistema di payback rientra nell’art. 23 Cost., ma non ha natura tributaria, sicché non è soggetta ai principi e al regime propri dei tributi, inclusa la disciplina fondata sull’art. 53 Cost.

Come è indicizzato