Sentenza n. 5629/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda la localizzazione della sede farmaceutica n. 31 nel territorio comunale di Terni, in un’area prossima alla sede n. 24 gestita dalla farmacia appellante. L’appellante ha dedotto il difetto di istruttoria e l’insufficienza della motivazione dell’atto di conferma della localizzazione, sostenendo che la scelta determinasse una sovrapposizione tra bacini di utenza già serviti e non rispettasse il criterio dell’equa distribuzione delle farmacie sull’intero territorio comunale. In particolare, ha evidenziato che altri quartieri, tra cui Borgo Rivo, Campitelli e Gabelletta, sarebbero rimasti privi di un adeguato servizio farmaceutico, mentre l’area di Sabbione sarebbe stata già servita da altre farmacie e caratterizzata prevalentemente da insediamenti artigianali e industriali. Ha inoltre contestato l’adeguatezza della verifica dei flussi di persone presenti nell’area durante l’orario lavorativo. In appello, la Regione ha prospettato l’inammissibilità dei motivi per asserita riproposizione delle censure di primo grado, ma l’appellante ha specificamente criticato le argomentazioni della sentenza impugnata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto ammissibili i motivi d’appello, perché rivolti specificamente contro le argomentazioni della sentenza di primo grado. Nel merito, ha accolto le censure di difetto di istruttoria e motivazione. Il potere comunale di pianificazione farmaceutica è discrezionale, ma non può tradursi in una scelta arbitraria: la localizzazione deve evitare, per quanto possibile, la sovrapposizione di zone contigue e deve essere valutata considerando l’intero territorio comunale e l’insieme delle sedi farmaceutiche. Anche quando l’atto programmatorio non richieda una motivazione analitica riferita a ogni situazione locale, devono risultare dagli atti del procedimento i criteri ispiratori della scelta, così da consentire il controllo sulla loro legittimità, congruità e ragionevolezza. Nel caso concreto, la distanza di circa 2,5-3 km tra le farmacie non era sufficiente a escludere l’illegittimità, poiché risultava una concentrazione di sedi nella zona di Sabbione e, al contempo, una carenza di farmacie nella zona B. La motivazione e l’istruttoria non avevano adeguatamente considerato l’assetto complessivo del servizio, la presenza di ulteriori farmacie lungo la medesima direttrice e la reale consistenza dei flussi di utenza dell’area industriale. L’appello è stato quindi accolto, con riforma della sentenza del TAR, annullamento in parte qua degli atti di programmazione e travolgimento derivato degli atti di concorso, assegnazione e autorizzazione all’apertura della sede n. 31. Il Comune è stato obbligato a procedere a un supplemento istruttorio e a riesaminare la localizzazione alla luce dell’equa distribuzione territoriale del servizio. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11 d.l. n. 1/2012

  La distribuzione delle farmacie deve essere programmata considerando il territorio comunale nel suo complesso e perseguendo una maggiore capillarità ed equità territoriale del servizio.

• art. 2, comma 2, l. n. 475/1968

  Costituisce la base normativa della revisione ordinaria della pianta organica delle farmacie, nell’ambito della quale deve essere valutata la localizzazione delle sedi.

Massime di principio

• La discrezionalità comunale nella localizzazione delle sedi farmaceutiche non consente scelte arbitrarie: la pianificazione deve perseguire una distribuzione ragionevolmente equilibrata del servizio sull’intero territorio comunale.
• La localizzazione di una nuova sede farmaceutica deve essere valutata considerando l’insieme delle sedi esistenti e programmate, evitando, per quanto possibile, la sovrapposizione di bacini di utenza e la concentrazione di farmacie in una sola area quando altre zone del territorio risultino prive o scarsamente servite.
• Anche gli atti di programmazione farmaceutica a contenuto generale, pur non richiedendo normalmente una motivazione analitica riferita alle singole situazioni locali, devono rendere desumibili dagli atti del procedimento i criteri ispiratori della scelta, in modo da consentire il controllo sulla loro legittimità, congruità e ragionevolezza.
• Quando la nuova sede è localizzata in un’area non residenziale sulla base dei flussi di persone presenti durante l’orario lavorativo, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria adeguata sulla consistenza e sulla rilevanza di tali flussi e valutarne l’incidenza sull’equilibrio complessivo del servizio.
• Il criterio della maggiore accessibilità al servizio non prevale automaticamente sul criterio dell’equa distribuzione territoriale: l’accessibilità deve essere perseguita mediante una localizzazione complessivamente equilibrata, soprattutto quando l’area prescelta è già servita da altre farmacie e altre zone comunali risultano carenti.

Come è indicizzato